Signaleringsblog week 13: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Zeer laat ingediend bezwaar: geen verschoonbare termijnoverschrijding bij digitale correspondentie met bestuursorgaan

In een uitspraak van 21 maart 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:140) oordeelt het College van Beroep voor het bedrijfsleven (“CBb”) dat de minister van Economische Zaken en Klimaat (“minister”) een bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat appellante haar bezwaarschrift pas drie maanden na afloop van de bezwaartermijn heeft ingediend. Daartoe overweegt het CBb dat appellante bij het indienen van de subsidieaanvraag op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (“TVL”) expliciet en bewust heeft ingestemd met verdere digitale correspondentie. Gelet hierop mocht de minister op grond van art. 2:14, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) het besluit digitaal verzenden naar het door appellante opgegeven e-mailadres. Dit heeft de minister, blijkens de overlegde en aan appellant gerichte notificatiemail, ook gedaan. Hoewel appellante de ontvangst van de notificatiemail betwist en stelt ten tijde van de besluitvorming geen toegang te hebben gehad tot het digitale systeem mijnrvo.nl van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (“RVO”), hetgeen wel nodig was om kennis te kunnen nemen van het besluit, stelt het CBb vast dat de minister beide stellingen gemotiveerd en overtuigend heeft bestreden. Het CBb concludeert dan ook dat de reden van de termijnoverschrijding voor rekening van appellante komt: de enkele betwisting van de ontvangst van de notificatiemail is in dit geval onvoldoende om de termijnoverschrijding van ongeveer drie maanden verschoonbaar te oordelen. Volgens het CBb had het op de weg van appellante gelegen om na het indienen van de aanvraag ook zelf mijnrvo.nl in de gaten te houden.

Verplichte buitenbehandelingstelling aanvraag omgevingsvergunning (art. 8.41a Wm) onevenredig: slechts eenmalig bieden hersteltermijn volstaat in bijzondere situatie niet

In haar uitspraak van 16 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1118) oordeelt Rechtbank Oost-Brabant dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) het besluit tot buitenbehandelingstelling van de aanvraag omgevingsvergunning voor het  bouwen van logieseenheden met een servicegebouw onevenredig uitpakt voor appellante. De rechtbank overweegt dat art. 8.41a Wet milieubeheer (“Wm”) vereist dat gelijktijdig met het aanvragen van een omgevingsvergunning een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer wordt gedaan. Het tweede lid van art. 8.41a Wm bepaalt imperatief dat het bevoegd gezag bij het ontbreken daarvan de aanvraag omgevingsvergunning niet in behandeling neemt, mits de aanvrager een hersteltermijn is geboden die niet, niet tijdig of niet toereikend is benut. De rechtbank stelt vast dat de wettekst van art. 8:41a Wm, anders dan art. 4:5 Awb, geen ruimte laat voor enige afweging door het bevoegd gezag. Verder overweegt de rechtbank dat het buiten behandeling laten van een aanvraag onder normale omstandigheden niet onredelijk is: daarna kan immers een nieuwe aanvraag worden ingediend, waarbij eerder ontbrekende gegevens alsnog kunnen worden toegevoegd. De rechtbank oordeelt dat in dit geval echter sprake is van een bijzondere situatie: gelijktijdig met de buitenbehandelingstelling is namelijk een voorbereidingsbesluit in werking getreden dat (grootschalige) logiesverstrekking verbiedt. Daardoor is het gedurende in elk geval één jaar niet mogelijk een nieuwe aanvraag in te dienen. De rechtbank oordeelt dat, hoewel appellante de aanvraag niet binnen de geboden hersteltermijn en ook niet voorafgaand aan de beslissing op de ingediende aanvraag (vgl. de Afdelingsuitspraak van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3359) op toereikende wijze heeft aangevuld, het college appellante vanwege het ophanden zijnde voorbereidingsbesluit  nogmaals de gelegenheid had moeten bieden om de melding in te dienen, gezien de verstrekkende consequenties voor appellante bij het achterwege laten hiervan. Door dit niet te doen, heeft het college volgens de rechtbank gehandeld in strijd met art. 3:4, tweede lid, Awb.

Niet honoreren opgewekt gerechtvaardigd vertrouwen vereist voorafgaand onderzoek naar compensatie eventuele dispositieschade

In haar uitspraak van 22 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1155) oordeelt de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) dat het college voorafgaand aan het besluit tot weigeren van de omgevingsvergunning geen onderzoek heeft gedaan naar het bieden van enige vorm van compensatie voor het niet nakomen van opgewekt gerechtvaardigd vertrouwen. Appellante exploiteert op de begane grond van haar woning een kinderdagverblijf en heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor uitbreiding van het aantal kinderplaatsen van tien naar veertien. Het college vindt een kinderdagverblijf van deze omvang niet ruimtelijk aanvaardbaar vanwege de overlast voor omwonenden en heeft de omgevingsvergunning wegens strijd met het bestemmingsplan geweigerd. De Afdeling overweegt dat het college met zijn voorafgaand aan het indienen van de vergunningaanvraag verstuurde brief, waarin - kort gezegd - staat dat voor het vestigen van een kinderdagverblijf met veertien kindplaatsen in de woning van appellante geen vergunning nodig is om af te wijken van het bestemmingsplan, bij appellante de gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt dat het exploiteren van een kinderdagverblijf met veertien kindplaatsen in de woning niet in strijd was met het bestemmingsplan. De Afdeling meent echter dat dit niet betekent dat het college opgewekt gerechtvaardigd vertrouwen altijd moet honoreren. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen. Wanneer andere belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming, aldus de Afdeling. Volgens de Afdeling mocht het college in dit geval de belangen van omwonenden zwaarder laten wegen dan het belang van appellante bij honorering van het gewekte vertrouwen. De Afdeling oordeelt dat het vanwege de opgewerkte gerechtvaardigde verwachtingen op de weg van het college lag om in het licht van art. 3:4, tweede lid, Awb voorafgaand aan het weigeren van de omgevingsvergunning nader onderzoek te doen naar de vergoeding van eventuele dispositieschade. Door dat niet tijdig te doen, heeft het college haar besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.

Generieke gelijkstelling pZZS-stoffen aan ZZS-stoffen in kader van aanscherpen vergunningvoorschriften zonder nader onderzoek niet toegestaan

In de uitspraak van 16 maart 2023 (ECLI:NL:RBDHA:2023:3302) oordeelt Rechtbank Den Haag dat Gedeputeerde Staten (“GS”)  bij het ambtshalve wijzigen van de revisievergunning op grond de actualisatieplicht van art. 2.31, eerste lid, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) het voorzorgsbeginsel onjuist heeft toegepast door potentieel zeer zorgwekkende stoffen (“pZZS”) -  stoffen die (nog) geen zeer zorgwekkende stoffen (“ZZS”)  zijn - zonder meer gelijk te stellen met ZZS en als zodanig met strengere eisen te reguleren. Het voorzorgsbeginsel is opgenomen in art. 191, tweede lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en is nader geduid in de Mededeling van de Europese Commissie van 2 februari 2000 (“Mededeling”). Voor de betekenis van het voorzorgsbeginsel voor het nemen van besluiten, waaronder omgevingsvergunningen voor de activiteit milieu, heeft de Afdeling in haar uitspraak van 18 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4210) aansluiting gezocht bij de Mededeling. De rechtbank overweegt dat Gedeputeerde Staten (“GS”) bevoegd zijn om stoffen te classificeren als ZZS, mits wetenschappelijk vaststaat dat die stoffen aan een of meer van de voorwaarden of criteria van art. 57 van Verordening (EG) nr. 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (“REACH”) voldoen. In deze zaak gaat het volgens de rechtbank om stoffen waarvan (nog) niet wetenschappelijk vaststaat dat deze voldoen aan art. 57 REACH en die ook niet allemaal op de pZZS-lijst van het RIVM voorkomen. De rechtbank oordeelt dat de stoffen die niet op de pZZS-lijst van het RIVM staan niet met ZZS gelijkgesteld kunnen worden, ook al beschouwt het RIVM die stoffen als stoffen van gelijke zorg als pZZS. Voor wat betreft de generieke gelijkstelling aan ZZS van stoffen die wel op de pZZS-lijst staan, oordeelt de rechtbank dat GS daarmee niet heeft voldaan aan de toepassingsvoorwaarden van het voorzorgsbeginsel, zoals die volgen uit de hiervoor aangehaalde Afdelingsuitspraak van 18 december 2019.  Zo ontbreekt een risico-evaluatie, waaruit het gevaar, de ernst, duur en onomkeerbaarheid van eventuele schadelijke gevolgen van de emissies vanuit de inrichting voor het milieu en de volksgezondheid blijken. De enkele verwijzing naar de stofklasse-adviezen van het RIVM is in dit verband niet toereikend, nu uit deze adviezen enkel blijkt dat de stoffen in meerdere of mindere mate zorgwekkende eigenschappen hebben en geen advies aan het bevoegd gezag bevatten over hoe om te gaan met deze stoffen. Ook heeft GS ten onrechte niet eerst onderzocht wat de voordelen en lasten van al dan niet handelen zijn én is niet inzichtelijk gemaakt dat het voorschrijven van de minimalisatieverplichting in een redelijke verhouding staat tot het gewenste beschermingsniveau. Daarmee kon het aanscherpen van de vergunningvoorschriften niet worden gebaseerd op de actualisatieplicht van art. 2.31, eerste lid, Wabo, aldus de rechtbank. De wens van GS om met het oog op de bescherming van het milieu strenge eisen te stellen aan de emissies van (potentieel) gevaarlijke stoffen en hiermee veiligheidshalve niet te wachten tot het moment waarop wetenschappelijke zekerheid bestaat dat een stof een ZZS is doet daar volgens de rechtbank niet aan af.

Reikwijdte art. 3.1a Wro in verband met gebruik onderzoeksgegevens bij verlenen omgevingsvergunning

In de tussenuitspraak van 22 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1148) oordeelt de Afdeling dat de het college niet in strijd heeft gehandeld met art. 3.1a Wet ruimtelijke ordening (“Wro”) door bij het opnieuw verlenen van een tijdelijke omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan gebruik te maken van onderzoeksgegevens die inmiddels ouder zijn dan vijf jaar. In het kader van de ruimtelijke onderbouwing voor de verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van 162 tijdelijke wooneenheden voor sociale huurwoningen en de huisvesting van statushouders, een cultureel maatschappelijke ruimte en bijbehorende voorzieningen voor een periode van 10 jaar heeft het college onder meer een verkeerskundig en een flora- en faunaonderzoek ten grondslag gelegd. Beide onderzoeken maakten eerder deel uit van een nagenoeg identieke omgevingsvergunning die in hoger beroep wegens het volgen van een onjuiste voorbereidingsprocedure is vernietigd. De Afdeling overweegt dat uit art. 3.1a Wabo volgt dat het bevoegd gezag zich bij het verlenen van een omgevingsvergunning in ieder geval mag baseren op gegevens en onderzoeken die niet ouder zijn dan twee jaar. Volgens de Memorie van Toelichting (“MvT”) bij deze bepaling is met deze formulering beoogd aan te geven dat het gebruik van gegevens en onderzoeken die niet ouder zijn dan twee jaar geen nadere motivering of rechtvaardiging behoeft. Daarnaast geeft deze formulering volgens de MvT aan dat ook gegevens en onderzoeken die ouder zijn dan twee jaar gebruikt mogen worden. In voorkomende gevallen kunnen het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel met zich brengen dat het bevoegd gezag bij een langere termijn uitlegt waarom het van die gegevens gebruik maakt. Daarvoor bestaat in beginsel slechts aanleiding, indien belanghebbenden stellen dat de onderzoeksgegevens vanwege gewijzigde feiten of omstandigheden moeten worden geactualiseerd of indien de gegevens vanwege tijdsverloop (niet wat betreft inhoud) zo gedateerd zijn dat het bevoegde bestuursorgaan uit zichzelf behoefte voelt het gebruik ervan te verantwoorden. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om te concluderen dat het college de onderzoeken niet meer aan de omgevingsvergunning ten grondslag heeft kunnen leggen.

Planvergelijking bij planschade: uitgaan van maximale uitbreidingsmogelijkheden oude planologische regime, voor zover niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uitgesloten

In haar uitspraak van 15 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1017) oordeelt de Afdeling in het kader van een geschil over een verzoek om tegemoetkoming in planschade dat het college een juiste planvergelijking heeft gemaakt door bij de maximale invulling van het oude planologische regime ook de uitbreidingsmogelijkheden van het naastgelegen agrarische bedrijf te betrekken. Onder verwijzing naar haar overzichtsuitspraak van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) overweegt de Afdeling dat voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar wat maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Alleen als realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken. Bij de beoordeling van een verzoek om tegemoetkoming in planschade als gevolg van planologische ontwikkelingen op gronden van derden, moet worden uitgegaan van de voor de aanvrager meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van die gronden. De Afdeling oordeelt dat in dit geval realisatie van de maximale planologische mogelijkheden van het oude planologische regime op het naastgelegen perceel op de peildatum niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid was uitgesloten. Volgens de Afdeling was op dat moment namelijk niet zeker dat een planologisch toegestane uitbreiding van de agrarische bedrijvigheid niet kon worden gerealiseerd en de daarvoor benodigde vergunning op grond van de Wet natuurbeheer door middel van salderen of via de zogenoemde ADC-toets niet zou worden verleend.

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.