Signaleringsblog week 12: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Stichting RINO Zuid kwalificeert niet als bestuursorgaan

In de uitspraak van 15 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1014) oordeelt de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) dat Stichting Regionaal Instituut voor Nascholing en Opleiding in de geestelijke gezondheidszorg in Zuid-Nederland (“RINO Zuid”) geen publieke taak uitoefent en daarom niet kwalificeert als een bestuursorgaan in de zin van art. 1:1, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (“Awb”). De Afdeling overweegt dat de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (“Wet BIG”) een stelsel van titelbescherming kent voor bepaalde beroepen, waaronder die van gezondheidszorgpsychoog en psychotherapeut. Een gezondheidszorgpsycholoog en psychotherapeut mogen enkel die titel voeren en daarmee hun werkzaamheden uitvoeren als zij staan ingeschreven in het op grond van deze wet ingestelde BIG-register. Voor inschrijving in het register is een getuigschrift vereist dat is verstrekt door een door de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (“minister”) aangewezen opleidingsinstelling. RINO Zuid is aangewezen als opleidingsinstelling en verzorgt het theoretische onderdeel van deze opleidingen tot gezondheidszorgpsycholoog en psychotherapeut. Silver is een praktijkopleidingsinstelling die zich richt op het praktijkonderdeel van de opleidingen. RINO Zuid heeft aan Silver medegedeeld psychologen die werkzaam zijn bij Silver voor een bepaalde periode niet langer toe te laten tot de opleidingen tot gezondheidszorgpsycholoog en psychotherapeut. Voor het antwoord op de vraag of Silver ontvankelijk is in zijn hiertegen ingestelde hoger beroep dient de Afdeling te bepalen of RINO Zuid met haar weigeringsbesluit openbaar gezag uitoefent. Volgens de Afdeling is RINO Zuid geen ‘a-orgaan’ (in de zin van art. 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, Awb). De Afdeling verwijst naar haar “publieke taakjurisprudentie”  (de uitspraken van 17 september 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3379 en ECLI:NL:RVS:2014:3394). Daaruit volgt dat om als ‘b-orgaan’ (in de zin van art. 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, Awb) te kunnen worden aangemerkt bepalend is of een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon de publiekrechtelijke bevoegdheid heeft om de rechtspositie van andere rechtssubjecten eenzijdig te bepalen. Openbaar gezag kan volgens de Afdeling in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Als een wettelijk voorschrift ontbreekt, is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel geen bestuursorgaan. Een uitzondering hierop geldt voor organen van privaatrechtelijke rechtspersonen die geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekken, mits voldaan is aan twee cumulatieve vereisten (kort gezegd: het ‘inhoudelijke vereiste’ en het ‘financiële vereiste’ als bedoeld in voornoemde Afdelingsuitspraken). De Afdeling oordeelt dat de bevoegdheid van RINO Zuid tot het verlenen van getuigschriften (waarvoor een wettelijke basis ligt in art. 24 en 26 Wet BIG jo. art. 6 Besluit gezondheidszorgzorgpsycholoog respectievelijk Besluit psychotherapeuten) moet worden onderscheiden van de bevoegdheid om te bepalen dat psychologen van Silver niet langer worden toegelaten tot haar opleidingen. Beide bevoegdheden hangen niet met elkaar samen en liggen niet in elkaars verlengde, aldus de Afdeling. Met het weigeringsbesluit oefent RINO Zuid in zoverre geen publiekrechtelijke bevoegdheid uit en is RINO Zuid geen ‘b-orgaan’. Aangezien RINO Zuid geen geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan Silver of andere zorgaanbieders verstrekt, zo overweegt de Afdeling verder, is er geen reden voor het maken van een uitzondering.  

Voorzieningenrechter doet ten onrechte onmiddellijk uitspraak in hoofdzaak (art. 8:86, eerste lid, Awb) 

In haar uitspraak van 15 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1020) oordeelt de Afdeling dat de voorzieningenrechter ten onrechte toepassing heeft gegeven aan zijn bevoegdheid om tegelijk met de beslissing op het verzoek om voorlopige voorziening te beslissen op het ingestelde beroep. De Afdeling overweegt dat de voorzieningenrechter op grond van art. 8:86, eerste lid, Awb onmiddellijk uitspraak kan doen in de hoofdzaak (op het beroep), als hij na de zitting van oordeel is dat nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Daarbij heeft de voorzieningenrechter een aanzienlijke vrijheid (vgl. de Afdelingsuitspraak van 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1527).  Uit art. 8:86, tweede lid, volgt dat hiervoor geen toestemming van partijen nodig is, als het – zoals in de voorliggende casus - niet gaat om een beroep waarin in eerste en hoogste aanleg uitspraak wordt gedaan. De Afdeling constateert dat het bestreden besluit twee afzonderlijke lastgevingen bevat, namelijk een last met betrekking tot de met het bestemmingsplan strijdige huisvesting van arbeidsmigranten en een last met betrekking tot het niet voldoen aan de aan de omgevingsvergunning voor het aanleggen van een toegangsweg en uitrit verbonden voorwaarde met betrekking tot het aanplanten van heggen. Gedurende de termijn voor het aanvullen van de gronden van beroep heeft appellant een gemotiveerd verzoek om voorlopige voorziening ingediend.  De Afdeling overweegt dat het verzoek weliswaar uitsluitend ingaat op de last over de huisvesting van arbeidsmigranten, maar dat de voorzieningenrechter uit alleen die omstandigheid niet zonder meer mocht afleiden dat appellant de bedoeling had om ook het beroep tot deze ene last te beperken. Een verzoek om voorlopige voorziening, zo overweegt de Afdeling, kan namelijk ook betrekking hebben op alleen een deel van het onderwerp van het beroep. Nu de voorzieningenrechter zich er niet kenbaar van heeft vergewist dat niet alleen het verzoek, maar ook het beroep was beperkt tot de last over de huisvesting van arbeidsmigranten, heeft hij volgens de Afdeling niet op juiste gronden aangenomen dat de last over de heggen geen onderwerp van het beroep vormde. Hierdoor is ook de conclusie van de voorzieningenrechter dat nader onderzoek daarover redelijkerwijs niet kon bijdragen aan de beoordeling van de zaak niet houdbaar. De voorzieningenrechter had dan ook geen toepassing mogen geven aan art. 8:86, eerste lid, Awb.

Voor tijdelijke omgevingsvergunning innemen van ligplaatsen geldt de reguliere voorbereidingsprocedure

In de uitspraak van 8 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:940) oordeelt de Afdeling dat het tijdelijk, voor de duur van twee jaar, met tien rondvaartboten innemen van ligplaatsen in het water een activiteit betreft die valt binnen de reikwijdte van art. 4, aanhef en onderdeel 11, bijlage II Besluit omgevingsrecht (“Bor”). Daartoe overweegt de Afdeling dat voor de toepasbaarheid van dit artikel volgens vaste rechtspraak (vgl. de Afdelingsuitspraken van 29 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3276 en 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1112)  is vereist dat het feitelijk mogelijk en aannemelijk moet zijn dat de vergunde activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. In casu zijn de passagiersschepen allemaal in gebruik en verlaten zij elke dag hun ligplaats om te gaan varen. Gelet hierop is het volgens de Afdeling feitelijk mogelijk en aannemelijk dat de aangevraagde activiteit zonder onomkeerbare gevolgen na twee jaar kan worden beëindigd. De omstandigheid dat de exploitant zijn rondvaartboten op dit moment illegaal aanlegt staat niet in de weg aan verlening van een tijdelijke vergunning op grond van art. 4, aanhef en onderdeel 11, bijlage II Bor (vgl. de Afdelingsuitspraak van 16 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2212). Evenmin is dat het geval vanwege een vermoeden dat de exploitant met de tijdelijke omgevingsvergunning zou voorsorteren op met het nieuwe beleid mogelijk te maken langduriger gebruik van de ligplaatsen. In het laatste geval kan het college van burgemeester en wethouders (“college”) daartegen zo nodig handhavend optreden. Omdat op de voorbereiding van de tijdelijke omgevingsvergunning de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is en het college niet binnen de geldende beslistermijn een besluit op de aanvraag heeft genomen, is de omgevingsvergunning op grond van art. 3.9, derde lid, Wet algemeen bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) in samenhang gelezen met art. 4:20b, eerste lid, Awb van rechtswege gegeven. Het college was om die reden niet bevoegd de omgevingsvergunning te weigeren, aldus de Afdeling. 

Beoordeling windklimaat op horecaterras nabij hoge woontoren: aansluiting zoeken bij toetsingskader NEN 8100 (toch) toegestaan

In haar uitspraak van 15 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1039) oordeelt de Afdeling dat de gemeenteraad (“raad”) in het kader van zijn besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan op toereikende wijze heeft onderzocht en aangetoond dat rondom de voorziene woontoren met een hoogte van 40 meter sprake zal zijn van een aanvaardbaar windklimaat. De Afdeling overweegt dat er geen wettelijke norm bestaat voor het beoordelen van de aanvaardbaarheid van windhinder en windgevaar bij de vaststelling van een bestemmingsplan. Desalniettemin mocht de raad volgens de Afdeling ter invulling van de norm van een goede ruimtelijke ordening (art. 3.1 Wet ruimtelijke ordening) aansluiting zoeken bij het materiële toetsingskader van NEN 8100. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 24 juni 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1983) oordeelt de Afdeling dat in NEN 8100 weliswaar staat dat deze norm niet bedoeld is voor het beoordelen van het windklimaat op horecaterrassen, maar dat bij gebrek aan een specifieke, op horecaterrassen toegesneden objectieve norm of toetsingskader de raad voor het meten van windhinder en het beoordelen van windgevaar voor personen bij het horecaterras van appellant de norm toch mocht toepassen. Volgens de Afdeling bevat NEN 8100 in dit verband richtinggevende eisen bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van het windklimaat.  

Begrip ‘bestaand stedelijk gebied’ (art. 1.1.1, onder h, Bro) uitgelegd: bestemmingsplan vastgesteld in strijd met provinciale verordening

In de uitspraak van 10 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:972) oordeelt de voorzieningenrechter van de Afdeling dat de raad het bestemmingsplan in strijd met de Provinciale Ruimtelijke Verordening (“PRV”) heeft vastgesteld, nu de beoogde kleinschalige woningbouwontwikkeling  - anders dan de raad stelt - niet binnen bestaand stedelijk gebied plaatsvindt. De voorzieningenrechter sluit voor het antwoord op de vraag of het plangebied als ‘bestaand stedelijk gebied’ in de zin van art. 1.1.1, onder h, Besluit ruimtelijke ordening (“Bro”)  kan worden aangemerkt aan bij vaste Afdelingsrechtspraak (vgl. de overzichtsuitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724). Volgens die rechtspraak dient in dit verband te worden beoordeeld of het voorgaande plan binnen het gebied een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca mogelijk maakte. Ook moet worden bekeken of het gebied op grond van het voorgaande plan kan worden beschouwd als bij een bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing behorend geheel van openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur. De voorzieningenrechter overweegt dat solitair gelegen gronden met een stedelijke functie, zoals in casu een autoschadeherstelbedrijf met bedrijfswoning en een audioproductiebedrijf, niet automatisch behoren tot bestaand stedelijk gebied. Op basis van een eigen, zelfstandige beoordeling concludeert de voorzieningenrechter dat geen sprake is van ‘bestaand stedelijk gebied’.

Milieuzonering vanwege gebruik gewasbeschermingsmiddelen: verkleinen richtafstand tussen milieugevoelige en milieuhinderlijke functie vraagt om zorgvuldig en locatie-specifiek onderzoek

In haar uitspraak van 9 maart 2023 (ECLI:NL:RBMNE:2023:1048) oordeelt de voorzieningenrechter van Rechtbank Midden-Nederland dat het college met het verrichte spuitzone-onderzoek niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat het aanhouden van een fors kortere afstand dan 50 meter tussen de beoogde huisvesting van arbeidsmigranten en agrarische bedrijvigheid in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De voorzieningenrechter overweegt dat het aanhouden van een afstand van 50 meter tussen gevoelige functies en agrarische bedrijvigheid waar gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt in het algemeen niet onredelijk is. Volgens de voorzieningenrechter kan ook een kleinere afstand worden aangehouden, mits dit op basis van een zorgvuldig en op de locatie toegesneden onderzoek deugdelijk kan worden gemotiveerd. Het uitgevoerde spuitzone-onderzoek voor de huisvesting van arbeidsmigranten in een bestaande zorgboerderij en in tijdelijke, nieuw te plaatsen modules biedt deze basis volgens de voorzieningenrechter niet, omdat daarbij gebruik is gemaakt van het verspreidingsmodel van de European Safety Authority (het EFSA-model). Uit recente Afdelingsuitspraken van 19 oktober 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3023) en 23 november 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3387)  volgt dat dit model niet geschikt is om spuitzones in het kader van een goede ruimtelijke ordening te beoordelen. Het model kent te veel onzekerheden en voorziet onder meer niet in een berekening van de verspreiding van drift in de hoogte. Ook geeft het model geen inzicht in de drift reducerende werking van een afschermende haag en ontbreekt een berekening van de cumulatieve en geaggregeerde blootstelling aan stoffen. Omdat het niet verantwoord is EFSA-model te hanteren voor het maken van een beoordeling in het kader van een goede ruimtelijke ordening, terwijl het college het model wel heeft gebruikt ter bepaling van een veilig te achten afstand tussen de beoogde huisvesting en het naastgelegen agrarische bedrijf, vernietigt de voorzieningenrechter de beslissing op bezwaar waarbij het college beide omgevingsvergunningen in stand heeft gelaten.  

Journalistieke exceptie AVG zet absolute weigeringsgrond art. 10, eerste lid, aanhef en onder d, Wob niet opzij

In de uitspraak van 15 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1046) oordeelt de Afdeling dat de Wet openbaarheid van bestuur (“Wob”) geen bijzondere (ruimere) regeling voor het verstrekken van informatie aan journalisten kent. Om die reden kan een beroep op de journalistieke exceptie van art. 85 Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) er volgens de Afdeling niet toe leiden dat de absolute weigeringsgrond van art. 10, eerste lid, aanhef en onder d, Wob bij een door journalisten ingediend informatieverzoek buiten toepassing moet blijven. De Afdeling overweegt dat met art. 43 Uitvoeringswet AVG (“UAVG”) uitvoering is gegeven aan de ‘journalistieke exceptie’ van art. 85 AVG. De Nederlandse vertaling komt er in essentie op neer dat de voorwaarden voor verwerking van bijzondere persoonsgegevens als bedoeld in art. 9 en 10 AVG in Nederland niet van toepassing zijn op een verwerking daarvan die noodzakelijk is voor het journalistieke doel. Hoewel journalisten bijzondere persoonsgegevens op grond van deze bepaling mogen verwerken (publiceren) zonder aan de voorwaarden van de AVG te moeten voldoen, betekent dit volgens de Afdeling niet dat journalisten op grond van de Wob ook een ruimere toegang hebben tot deze gegevens. Bijzondere persoonsgegevens, zo stelt de Afdeling, mogen in het kader van Wob-verzoeken niet verstrekt worden, tenzij dat kennelijk de persoonlijke levenssfeer niet raakt. Wob noch UAVG bieden grond voor het oordeel dat dit niet geldt bij aanvragen van journalisten, aldus de Afdeling.