Signaleringsblog week 11: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Opnieuw tussenuitspraak over tracébesluit ViA15: bijna groen licht, mits minister inzet extern salderen beter onderbouwt 

Op 6 maart 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:951) past de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) in een tussenuitspraak voor het wegensproject ViA15 opnieuw een bestuurlijke lus toe, waarmee de minister van Infrastructuur en Waterstaat in de gelegenheid wordt gesteld om enkele resterende gebreken in de besluitvorming te herstellen. Het wegenproject ziet, kort gezegd, op diverse aanpassing van de A12 en A15. Om het project mogelijk te maken, heeft de minister diverse tracébesluiten genomen, waarover de Afdeling eerder met twee tussenuitspraken (van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:105, en 5 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1299) oordeelde. In deze uitspraak geeft de Afdeling een oordeel over de overige beroepsgronden waarover in de tussenuitspraak van 5 april 2023 nog geen oordeel is gegeven. Gelet op het toepasselijke overgangsrecht, is op de zaak nog het oude recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing. De Afdeling overweegt dat het tracébesluit leidt tot een toename van stikstofdepositie op verschillende Natura 2000-gebieden. In de aanvullende passende beoordeling zijn de gevolgen van deze toename beoordeeld. De Afdeling oordeelt dat de minister de gevolgen van het tracébesluit voor de natuur toereikend in beeld heeft gebracht en zich mocht baseren op de in de passende beoordeling opgenomen conclusie dat het project niet leidt tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van een aantal Natura 2000-gebieden. Voor een aantal andere Nature 2000-gebieden is die zekerheid er niet zonder het nemen van mitigerende en compenserende maatregelen. Ten aanzien van de mitigerende maatregel - in de vorm van (gedeeltelijke) beëindiging van verschillende agrarische activiteiten (extern salderen) - oordeelt de Afdeling allereerst dat nog niet aan alle vereisten is voldaan om extern salderen in de aanvullende passende beoordeling als mitigerende maatregel te kunnen inzetten. Zo moet voor de Natura 2000-gebieden waarvoor externe saldering wordt ingezet zijn onderzocht wat de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstellingen zijn van die gebieden. Indien voor het halen van de instandhoudingsdoelstellingen een (blijvende) daling van de stikstofdepositie nodig is, zal bovendien aannemelijk moeten worden gemaakt dat de beëindiging van de agrarische bedrijven niet nodig is om die (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau te realiseren. Naar het oordeel van de Afdeling mag de beëindiging van de agrarische bedrijven niet worden gebruikt om het project ViA15 mogelijk te maken, zolang de minister niet aannemelijk maakt dat er andere maatregelen zijn om de vereiste daling van stikstofdepositie in het betrokken Natura 2000-gebied te realiseren. Met toepassing van de bestuurlijke lus krijgt de minister 26 weken de tijd om hiervoor nadere gegevens aan te leveren. Daarnaast oordeelt de Afdeling dat in het tracébesluit ten onrechte is bepaald dat pas op het moment van de openstelling van de wegaanpassingen moet zijn verzekerd dat het depositiesaldo van de zes agrarische bedrijven daadwerkelijk is ingetrokken voor het project ViA15 en dat (het deel van) de bedrijfsvoering van deze zes agrarische bedrijven dat voor externe saldering is ingezet daadwerkelijk is beëindigd en niet kan worden hervat; dit moet volgens de Afdeling namelijk zijn verzekerd op het moment dat wordt gestart met de aan dit project onlosmakelijk verbonden bouw- en aanlegactiviteiten. Tot slot oordeelt de Afdeling dat deze tussenuitspraak voor veel procespartijen een einduitspraak is, omdat de beroepsgronden die zij hebben aangevoerd niet slagen. Dit geldt niet voor de partij die gronden heeft aangevoerd over de inzet van extern salderen als mitigerende maatregel. 

Bij onduidelijkheid over planregel bestemmingsplan moet deze omwille van de rechtszekerheid letterlijk worden uitgelegd

In de uitspraak van 6 maart 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:939) oordeelt de Afdeling dat de in het bestemmingsplan opgenomen planregel die verbiedt om een bestaande woning te splitsen tot twee of meer zelfstandige woningen letterlijk moet worden uitgelegd, zodat onder het begrip ‘bestaande woning’ moet worden verstaan een feitelijk bestaande woning. In geschil was de vraag of het splitsingsverbod kon worden tegengeworpen aan een woningeigenaar die zijn woning voorafgaand aan het van kracht worden van het splitsingsverbod al bouwkundig had gesplitst in twee zelfstandige woningen zonder te beschikken over de daarvoor vereiste omgevingsvergunning. De Afdeling gaat niet mee in het betoog van het college van burgemeester en wethouders dat het in de planregel opgenomen begrip ‘bestaande woning’ zo moet worden uitgelegd dat het moet gaan om een in juridische zin bestaande woning: die uitleg verdraagt zich niet met het in de Afdelingsjurisprudentie gevormde uitgangspunt dat in geval van onduidelijkheid een planregel omwille van de rechtszekerheid letterlijk wordt uitgelegd (vgl. de Afdelingsuitspraak van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3579).  

Schriftelijke mededeling bestuursorgaan ter beëindiging van samenwerking met private partij kwalificeert niet als appellabel besluit (art. 1:3 Awb) 

De Rechtbank Noord-Nederland oordeelt in haar uitspraak van 5 maart 2024 (ECLI:NL:RBNNE:2024:784) dat de brief van het college ter beëindiging van de samenwerking met een private partij niet als een appellabel besluit (in de zin van art. 1:3 Awb) kan worden aangemerkt, zodat het college het daartegen gerichte bezwaar terecht kennelijk niet-ontvankelijk heeft verklaard. Met de brief heeft het college aan appellant medegedeeld de samenwerking bij de herontwikkeling van een locatie ten behoeve van woningbouw te beëindigen. De rechtbank overweegt dat op grond van art. 1:3 Awb onder een besluit moet worden verstaan ‘een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling’. Tussen partijen is in geschil of sprake is van een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is volgens de rechtbank publiekrechtelijk als zij is gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag. In de regel is daarvoor nodig dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verrichten van die handeling ontleent aan een specifiek wettelijk voorschrift. Uit Afdelingsrechtspraak volgt verder dat een beslissing van een bestuursorgaan in het kader van de uitoefening van een toegekende publieke taak die niet berust op een specifieke bevoegdheidstoekennende publiekrechtelijke grondslag in zeer bijzondere gevallen toch als een besluit in de zin van de Awb kan worden aangemerkt (vgl. de Afdelingsuitspraak van 27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3998). De rechtbank gaat allereerst na of de brief van het college kwalificeert als een besluit, indien deze moet worden gezien als een intrekking van de eerdere toewijzing van het principeverzoek. Omdat volgens dat principeverzoek niet is verzocht om het nemen van een besluit (in casu het wijzigen van het bestemmingsplan), kwalificeert de reactie op het principeverzoek volgens de rechtbank ook niet als een besluit in de zin van art. 1:3 Awb. Evenmin zijn volgens de rechtbank, voor zover daarvoor al een publiekrechtelijke grondslag voor zou kunnen bestaan, aan appellant publiekrechtelijke taken of bevoegdheden overgedragen. Ook anderszins is de rechtbank niet gebleken dat de brief van het college een publiekrechtelijke grondslag kent. De rechtbank concludeert dat de brief niet kwalificeert als een appellabel besluit en het daartegen gerichte bezwaar terecht kennelijk niet-ontvankelijk is verklaard. 

Beroep tegen niet-omgevingsrechtelijk besluit niet-ontvankelijk als geen gebruik wordt gemaakt van bestuurlijke voorprocedure (art. 6:13 Awb) 

In de uitspraak van 16 februari 2024 (ECLI:NL:RBZWB:2024:927) oordeelt de Rechtbank Zeeland-West-Brabant het beroep van appellante ingevolge art. 6:13 Algemene wet bestuursrecht (“Awb) niet-ontvankelijk, omdat zij niet eerst een zienswijze tegen het ontwerpbesluit naar voren heeft gebracht. Aanleiding voor dit oordeel is een geschil over het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot wijzigen van een eerder onherroepelijk verleende vergunning voor een langs de snelweg gelegen shop met ruimtes voor detailhandel, sanitaire voorzieningen, ontspanning, opslag, technische installaties en personeel. Die vergunning is verleend op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken (“Wbr”). Bij de beoordeling van de ontvankelijkheid van het ingestelde beroep staat de vraag centraal of appellante voorafgaand aan het instellen van beroep eerst een zienswijze tegen het ontwerpbesluit naar voren had moeten brengen. De rechtbank overweegt dat art. 6:13 Awb bepaalt dat geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingediend door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht. Uit de Afdelingsuitspraak van 14 april 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:786) volgt dat  art. 6:13 Awb voor belanghebbenden niet in overeenstemming is met het Verdrag van Aarhus: in gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken – besluiten op het gebied van milieu en ruimtelijke ordening - de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is, mag art. 6:13 Awb niet worden tegengeworpen. De rechtbank stelt vast dat de Wbr niet is opgenomen in de opsomming van wetten die de ABRvS in ieder geval als omgevingsrechtelijke zaak beschouwt. Uit de Afdelingsuitspraak van van 13 juli 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1981) volgt evenwel dat ook een besluit op grond van een andere dan in de uitspraak van 14 april 2021 genoemde wetten onder omstandigheden een omgevingsrechtelijk zaak kan zijn, mits de eisende partij in dat geval aannemelijk maakt dat het bestreden besluit aanzienlijke gevolgen voor het milieu heeft. Naar het oordeel van de rechtbank heeft appellante dat in dit geval onvoldoende aannemelijk gemaakt, zodat het niet gebruik maken van de bestuurlijke voorprocedure aan appellant kan worden tegengeworpen. De uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 30 januari 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:31) maakt dit niet anders, aldus de rechtbank: deze ziet op het te laat indienen van bezwaar of beroep en niet, zoals in dit geval, op de situatie dat geen gebruik is gemaakt van een bestuurlijke voorprocedure. De rechtbank concludeert dat art. 6:13 Awb in dit geval in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling van het ingestelde beroep. 

Beoordeling verzoek matigen bestuurlijke boete: wanneer start redelijke termijn (art. 6, eerste lid, EVRM)? 

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 6 maart 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:960) dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de opgelegde bestuurlijke boete wegens handelen in strijd met het Arbeidsomstandighedenbesluit niet wegens tijdverloop hoeft te matigen. De minister had aan appellant (die een eenmanszaak drijft) een boete opgelegd, nadat de arbeidsinspectie had geconstateerd dat deze bij een woning bezig was met het maken van een dakkapel in asbesthoudend materiaal. In beroep en hoger beroep voert appellant diverse omstandigheden aan waarom de minister de boete had moeten matigen. Ten aanzien van het argument dat matiging in de rede lag wegens overschrijding van de redelijke termijn (als bedoeld in art. 6, eerste lid, EVRM) overweegt dat de Afdeling dat in de regel eerst met de kennisgeving van het boetevoornemen een handeling is verricht, waaraan een overtreder de verwachting kan ontlenen dat hem een boete zal worden opgelegd. Hoewel niet is uitgesloten dat in een concreet geval reeds voor die kennisgeving een concrete handeling wordt verricht waaraan de overtreder die verwachting in redelijkheid kan ontlenen, is de enkele aanzegging van een boeterapport in de aan appellant gerichte brief over stillegging van het werk te onbepaald van aard om als zodanige handeling te kunnen worden aangemerkt (vgl. de Afdelingsuitspraak van 18 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3203). Vanwege het ontbreken van ondubbelzinnige handelingen, waaruit appellant al vóór de boetekennisgeving het voornemen kon afleiden dat er een boete zou worden opgelegd, is de redelijke termijn daarom in dit geval niet eerder aangevangen dan met de boetekennisgeving. Daarmee bevestigt de Afdeling het oordeel van de rechtbank dat de redelijke termijn in elk geval niet al is begonnen met de constatering van de overtreding of de aanzegging van het boeterapport. Omdat de redelijke termijn van twee jaar in procedures over punitieve zaken in dit geval niet is verstreken, bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding om de boete wegens tijdverloop te matigen. 

Beslissing tot uitstel van betaling stuit verjaringstermijn niet, maar verlengt deze wel (art. 4:111 Awb) 

Uit de Afdelingsuitspraak van 6 maart 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:949) volgt dat ten tijde van het invorderingsbesluit de bevoegdheid tot invorderen niet was verjaard, omdat met het verlenen van uitstel van betaling van de van verbeurde dwangsommen de verjaringstermijn dienovereenkomstig werd verlengd. Aanleiding voor dit oordeel is een geschil over het invorderen van verbeurde dwangsommen wegens het niet tijdig voldoen aan een opgelegde last onder dwangsom. Appellante exploiteert een pluimveehouderij en betoogt dat het college niet bevoegd was tot invorderen, omdat het besluit daartoe pas na ommekomst van een jaar na verbeurte is genomen en het college de verjaringstermijn van art. 5:35 Awb aldus niet tijdig heeft gestuit. De Afdeling overweegt dat uit art. 5:35 Awb (zoals dat artikel luidde tot 1 april 2021) volgt dat de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom verjaart door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd. Op grond van art. 4:94, eerste lid, Awb kan het bestuursorgaan de wederpartij uitstel van betaling verlenen, gedurende welke periode het bestuursorgaan niet kan aanmanen of invorderen (art. 4:94, tweede lid, Awb). De Afdeling stelt vast dat de verjaringstermijn  van de rechtsvordering tot betaling aan een bestuursorgaan op grond van art. 4:111 Awb wordt verlengd met de tijd gedurende welke de schuldenaar na de aanvang van die termijn uitstel van betaling heeft (vgl. ook de Afdelingsuitspraak van 19 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA3682). Daarvoor is volgens de Afdeling niet vereist dat eerst een invorderingsbesluit is genomen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 2 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3320). Vanwege het verleende uitstel van betaling heeft het college in dit geval besloten tot invordering op het moment dat de verlengde verjaringstermijn nog niet was verlopen. 

Bij toepassing overgangsrecht in omgevingsrechtelijk handhavingsgeschil is niet het materiële geschil leidend, maar (enkel) het wettelijk bepaalde kantelmoment 

De Rechtbank Oost-Brabant oordeelt in haar uitspraak van 12 februari 2024 (ECLI:NL:RBOBR:2024:471) dat een redelijke uitleg van art. 4.23, eerste lid, Invoeringswet Omgevingswet (“IwOw”) met zich meebrengt dat oud recht ook van toepassing blijft in een geval waarbij vóór 1 januari 2024 een last onder dwangsom is opgelegd, maar in geschil is of sprake is van overtreding van een wettelijk voorschrift.  Het college heeft aan een pluimveehouder een last onder dwangsom opgelegd wegens (vermeend) handelen in strijd met de verleende omgevingsvergunning (art. 2.1, eerste lid, aanhef en onder e Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, “Wabo”). In beroep zijn partijen verdeeld over de vraag of sprake is van een overtreding waartegen het college handhavend mocht optreden. De rechtbank overweegt ten aanzien van het in art. 4.23, eerste lid, IwOw neergelegde overgangsrecht dat uit de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3) de uitdrukkelijke bedoeling blijkt om een eerbiedigende werking toe te kennen aan lopende handhavingsprocedures. Een andere opvatting zou ertoe kunnen leiden dat het toepasselijk recht lopende een handhavingsprocedure kan wijzigen, afhankelijk van de beantwoording van de vraag of sprake is van een overtreding, hetgeen vanuit een oogpunt van rechtszekerheid ongewenst is. 

Uitleg wettelijk begrip ‘achtererfgebied’ niet afhankelijk van uitleg die procespartijen daaraan geven 

De Afdeling oordeelt met haar uitspraak van 6 maart 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:957) in een geschil over een onder de Wabo opgelegd handhavingsbesluit dat het niet aan procespartijen, maar uiteindelijk aan de bestuursrechter is om te bepalen welke gevel van een woning als voorkant van het hoofdgebouw heeft te gelden. Aanleiding voor dit oordeel is het besluit tot opleggen van een last onder dwangsom wegens het zonder de vereiste omgevingsvergunning realiseren van een overkapping in de tuin van een woning. In (hoger) beroep verschillen het college en appellant van mening over de vraag of de overkapping wel of niet in het achtererfgebied van de betreffende hoekwoning is gelegen. De rechtbank heeft geoordeeld dat dit wel het geval is en daarbij het collegestandpunt dat dit niet zo zou zijn, omdat in het bestemmingsplan via het aanwijzen van de voorgevelrooilijn een andere gevel als juridische voorkant van de woning c.q. het hoofdgebouw (als bedoeld in de definitie van achtererfgebied in art. 1, eerste lid, bijlage II Besluit omgevingsrecht, “Bor”) is aangemerkt, verworpen. De Afdeling volgt de rechtbank hierin: het achtererfgebied kan worden bepaald door vast te stellen wat de voorgevel van het hoofdgebouw is, aldus de Afdeling. Pas als discussie ontstaat over de vraag welke gevel de voorgevel is, moet primair worden afgegaan op de ligging van de voorgevelrooilijn zoals die in het bestemmingsplan of de bouwverordening is aangegeven; als ook dan nog twijfel bestaat, is de feitelijke situatie doorslaggevend voor het antwoord op de vraag waar zich de voorgevel bevindt (vgl. de Afdelingsuitspraak van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2431). Deze rechtspraak moet zo worden begrepen, dat indien aanstonds duidelijk is wat de voorkant van een hoofdgebouw is (in de zin van voornoemd artikel uit het Bor), niet wordt toegekomen aan wat het bestemmingsplan daar mogelijk over bepaalt. Of die duidelijkheid al dan niet bestaat staat ter beoordeling van de bestuursrechter, aldus de Afdeling;  onduidelijkheid ontstaat niet enkel doordat één van de partijen, in dit geval het college, de voorkant van het hoofdgebouw ter discussie stelt. Omdat in dit geval - gelet op de zich aan de straat bevindende voortuin en oprit, waarvandaan de woning kan worden betreden en de aanwezigheid van het huisnummer - aanstonds en onmiskenbaar duidelijk is wat de voorkant van de woning is, komt gelet op de aangehaalde lijn in de rechtspraak geen betekenis toe aan de regeling over de voorgevelrooilijn in het bestemmingsplan. 

EHRM: ophouden demonstranten op door politie afgesloten plein vormt niet-gerechtvaardigde beperking demonstratierecht 

In het arrest van 8 februari 2024 (ECLI:CE:ECHR:2024:0208JUD000431213, Auray t. Frankrijk) oordeelt het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (“EHRM”) dat het met een grote politiemacht afsluiten van een plein en het aldaar ophouden van een grote groep mensen die zich wilden aansluiten bij een vooraf bij het bevoegd gezag aangemelde demonstratie een ongerechtvaardigde inbreuk vormt op het verdragsrechtelijk beschermde recht om zich vrijelijk te verplaatsen (art. 2 Vierde Protocol EVRM), het recht op vrijheid van meningsuiting (art. 10 EVRM) en het verenigingsrecht (art. 11 EVRM). Volgens de politie was dit optreden nodig om te voorkomen dat onruststokers zich zouden aansluiten bij de demonstratie. Het EHRM overweegt dat de demonstranten als gevolg van het gewraakte politieoptreden werden beperkt in hun bewegingsvrijheid en tegen hun zin niet in staat werden gesteld om deel te nemen aan de demonstratie. Omdat dit een inbreuk vormt op de hiervoor vermelde grondrechten, zou het optreden van de politie volgens het EHRM moeten zijn gereguleerd, zodat duidelijk en voorzien is onder welke omstandigheden een dergelijk optreden kan worden ingezet en welke voorwaarden daaraan worden gesteld. Het EHRM stelt vast dat dergelijke politieacties ten tijde van de demonstratie niet specifiek waren gereguleerd en er slechts sprake was van een algemeen juridisch kader voor de handhaving van de openbare orde. Het EHRM concludeert dat het politieoptreden in dit geval geen gerechtvaardigde inbreuk vormde op de grondrechten van de demonstranten. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.