Right to challenge symbolisch verankerd

De Wet versterking participatie op decentraal niveau geeft in de Gemeentewet (en onder meer ook in de Provinciewet en Waterschapswet) een grondslag om in een zogenoemde participatieverordening voorwaarden op te nemen waaronder burgers en maatschappelijke partijen bepaalde taken van het gemeentebestuur kunnen uitvoeren.

Over de conceptwet heeft onlangs een internetconsultatie plaatsgevonden. Eerder schreven wij al een bericht over het voorstel in dezelfde conceptwet om de reikwijdte van de decentrale inspraakverordening uit te breiden naar de uitvoering en evaluatie van decentraal beleid.

Algemene regeling?

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zat aanvankelijk niet te wachten op nieuwe wettelijke kaders voor het right to challenge (Kamerstukken II 2018/19, 35000-VII, 80). Onderzoek van de Universiteit Leiden had ook al laten zien dat een algemene wettelijke regeling geen te bewandelen weg is, onder meer omdat de bestaande knelpunten te divers zijn om in één wet te regelen. Aan de andere kant beschrijft het regeerakkoord dat de regering een right to challenge-regeling wil introduceren om “burgers en lokale verenigingen de mogelijkheid [te geven] om een alternatief voorstel in te dienen voor de uitvoering van de collectieve voorzieningen in hun directe omgeving.” Ook een aantal Tweede Kamerleden drong aan op een wettelijke regeling. Zie de moties van Özütok c.s. en Segers c.s. Het politieke antwoord is nu, zo zullen we zien, de toevoeging van een – naar onze mening – lege huls aan de Gemeentewet.

Artikel 150, derde lid, Gemeentewet

Aan artikel 150 Gemeentewet wordt een nieuw derde lid toegevoegd, dat luidt:

In de verordening kunnen voorwaarden worden bepaald waaronder ingezetenen en maatschappelijke partijen de volgende taken van het gemeentebestuur kunnen uitvoeren:

a. taken inzake de huishouding van de gemeente waarvan de raad de uitvoering aan het gemeentebestuur heeft opgedragen;

b. taken waarvan de uitvoering bij of krachtens een andere dan deze wet aan het gemeentebestuur is opgedragen, voor zover de uitvoering van de taak door een ander dan het gemeentebestuur met het bij of krachtens die wet bepaalde niet in strijd is.

Symboolbepaling

Deze bepaling bevestigt dat burgers het recht hebben een verzoek te doen bij de gemeente om bepaalde taken zelf ter hand te nemen. Dat recht bestaat nu ook al, namelijk in de vorm van een petitie als bedoeld in artikel 5 Grondwet. Dit punt wordt ook door hoogleraar Addink aangehaald in zijn reactie op het consultatievoorstel.  Het kan volgens ons echter geen kwaad dat voor het right to challenge nog eens te expliciteren.

Aan de andere kant verplicht de nieuwe bepaling de gemeenteraad tot niets en was hij bovendien al op grond van artikel 147 Gemeentewet bevoegd voorwaarden voor het right to challenge in een verordening neer te leggen. De nieuwe bepaling heeft dus louter een symbolische functie. In hun reacties op het voorstel roepen verschillende voorstanders van het right to challenge (zoals het Netwerk Right to Challenge en het Landelijk Samenwerkingsverband Actieve bewoners) de regering dan ook op om het opnemen van een right to challenge verplicht te stellen voor gemeenteraden.

Een taak voor de VNG?

De vraag is wat er opgenomen kan worden in de participatieverordening. Daarover bepaalt de wet niets. Het is volgens de concepttoelichting: “aan gemeenten om zelf keuzes te maken over de wijze waarop zij een uitdaagrecht vormgeven. De raad heeft de vrijheid om te beslissen welke beleidsterreinen in aanmerking komen voor overname van de feitelijke uitvoering, welke inhoudelijke en procedurele criteria gelden voor de behandeling van verzoeken of “uitdagingen” en onder welke voorwaarden gemeentelijke taken aan inwoners kunnen worden overgedragen.”

De vraag is of de VNG heil ziet in een modelverordening waarin de criteria en voorwaarden worden beschreven. Dat lijkt niet heel reëel nu de regering het blijkens de concepttoelichting “aan de raad laat om kaders te stellen om zodoende recht te doen aan de veelzijdige ‘uitdagingen’ en om voldoende ruimte te bieden voor lokaal maatwerk.” Het formuleren van algemene criteria en voorwaarden is dan ook een onbegonnen zaak en bovendien weinig zinvol. Zie ook de rake observaties van Driessen, Boogaard & Den Ouden in een artikel voor RegelMaat 2019 (34), 6, p. 423-425.

Over de wijze waarop de overname van gemeentelijke taken juridisch kan plaatsvinden, geeft de toelichting wel enkele handvatten. Dat kan door middel van de gebruikelijke vormen: subsidieverlening, mandaat en delegatie, of via een overeenkomst.

Symboolfunctie als katalysator

Kortom, het nieuwe artikel 150, derde lid, Gemeentewet heeft vooral een symbolische waarde die de werkelijke, veelal diverse, knelpunten die in het eerder genoemde Leidse onderzoek worden beschreven niet oplost – althans het zoeken naar een oplossing wordt doorgeschoven naar de gemeenteraad. Toch zou de symbolische bepaling van nut kunnen zijn omdat het als katalysator zou kunnen werken voor het daadwerkelijk meewerken door gemeenten aan verzoeken van burgers en maatschappelijke organisaties om taken zelf op te pakken. De auteurs van het hiervoor genoemde artikel in RegelMaat verwijzen naar artikel 2.6.7. Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Dat artikel biedt ook slechts een symbolische grondslag voor het right to challenge in de Wmo. Dat neemt niet weg dat die bepaling kennelijk wel inspireerde tot een groei van het aantal succesvolle gemeentelijke uitdagingen.

bv-m

Naast burgers, spelen ook maatschappelijke organisaties een belangrijke rol bij het in plaats van de gemeente uitvoeren van publieke taken. Deze organisaties staan sowieso al in de belangstelling van de regering. In het regeerakkoord is opgenomen dat “(e)r (…) passende regels en meer ruimte voor ondernemingen met sociale of maatschappelijke doelen [komen] met behoud van een gelijk speelveld.” In het voetspoor van het regeerakkoord heeft de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat vorig jaar in een kamerbrief aangekondigd dat ten behoeve van een betere herkenbaarheid van sociale ondernemingen de mogelijkheden voor betere (h)erkenning van sociale ondernemingen in kaart worden gebracht. Daarbij verkent de staatssecretaris de introductie van een nieuwe rechtsvorm, zoals de bv-m. Ook wordt bezien in hoeverre de Code Sociaal Ondernemen wettelijk wordt verankerd. Lees hier verder. Wij vragen ons overigens af of de introductie van een nieuwe rechtsvorm werkelijk noodzakelijk is, nu het rechtspersonenrecht al voldoende mogelijkheden biedt om een passende rechtsvorm te vinden waarmee zowel maatschappelijke organisaties als de overheid uit de voeten kunnen (zie ook par. 4.2.6 van het genoemde Leidse onderzoek).

Tot slot

De opname van het right to challenge in artikel 150 Gemeentewet is een politiek antwoord op een niet bestaand juridisch probleem. Dat laat onverlet dat ook symboolwetgeving wel degelijk praktisch nut kan opleveren, zo blijkt uit het right to challenge in de Wmo. Daaraan kan bijdragen dat de gemeenteraden het right to challenge activeren in hun participatieverordening. Wij zijn daarover echter sceptisch, omdat de inspiratie voor het right to challenge waarschijnlijk niet in een modelverordening van de VNG gevonden zal kunnen worden.