Relativiteitsvereiste staat in de weg aan beroep van niet-bewoner op huisrecht bij onrechtmatig binnentreden van woning

Het relativiteitsvereiste staat er aan in de weg dat niet-bewoners zich op het huisrecht beroepen indien zij met een boete worden geconfronteerd. Dit vereiste houdt in dat een bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een rechtsregel indien deze regel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. In dit blogbericht bespreken wij de zaak, de regels ten aanzien van binnentreden door een toezichthouder in het kader van de naleving van de Huisvestingswet en de uitspraak.

De zaak

De zaak betreft een boete van € 13.500 die is opgelegd aan een appellant die enkele kamers in de woning die hij huurde zonder vergunning van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam ("college") aan toeristen onderverhuurde. Omdat de woning daarmee zou worden onttrokken aan de woningvoorraad, handelde appellant volgens het college in strijd met de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016.

In hoger beroep beklaagt appellant zich over het onrechtmatig binnentreden door de toezichthouders. Volgens appellant hadden de toezichthouders geen toestemming verkregen van de toeristen en ook niet kunnen verkrijgen, omdat zij geen bewoners zijn. Daarom moet het daarmee vergaarde bewijs dat aan de boete ten grondslag is gelegd worden aangemerkt als onrechtmatig verkregen bewijs en buiten beschouwing worden gelaten.

Wettelijk kader: binnentreden door toezichthouders bij naleving Huisvestingswet

In artikel 34 van de Huisvestingswet is bepaald dat een toezichthouder bevoegd is een woning binnen te treden zonder toestemming van de bewoner. De Huisvestingswet biedt hiermee een bijzondere regeling op artikel 5:15 Algemene wet bestuursrecht (Awb), waarmee in algemene zin de betreding van een woning door een toezichthouder met toestemming van de bewoner wordt geregeld. Binnentreden in een woning zonder toestemming kan volgens de wetgever slechts in uitzonderingsgevallen en dus uitsluitend met een grondslag in een bijzondere wet bestaan (Kamerstukken II 1993-94, 23700, nr. 3, p. 143). Uit de parlementaire geschiedenis bij artikel 34 Huisvestingswet volgt dat op de bevoegdheid tot binnentreden de Algemene wet op het binnentreden (Awbi) van toepassing is. Ingevolge artikel 1, eerste lid van de Awbi zijn bij het binnentreden van een woning door een toezichthouder voorafgaande legitimatie en mededeling van het doel van binnentreden vereist. Dezelfde verplichtingen volgen ook uit artikel 12, tweede lid van de Grondwet. Hoewel het tweede lid van dit artikel  ook zelfstandig kan worden toegepast, heeft de wetgever het noodzakelijk geacht om de in de Grondwet gecreëerde waarborgen voor de bewoner inzake binnentreden tegen zijn wil nadere wettelijke uitwerking te geven in de Awbi (Kamerstukken II 1984-1985, 19073, nrs. 1-3, p. 6).

Uitspraak Afdeling: bescherming van het huisrecht komt uitsluitend toe aan de bewoner

De Afdeling volgt appellant niet in zijn standpunt dat de tijdens het huisbezoek verkregen gegevens – namelijk die verzameld zijn over de bewoning van de kamers door de toeristen – onrechtmatig zijn verkregen en een deel van het bewijs daarom niet aan de aan hem opgelegde boete ten grondslag kan worden gelegd. De Afdeling overweegt dat op grond van artikel 34 van de Huisvestingswet geen toestemming van bewoners (i.c. toeristen) nodig is. Wel dient aan de in artikel 1, eerste lid van de Awbi neergelegde voorwaarden te zijn voldaan. Hoewel niet vaststaat of de toezichthouders zich hebben gehouden aan de verplichting om naast legitimatie (dat was gebeurd) ook het doel van het toezicht aan de toeristen hebben uitgelegd en daarmee aan alle verplichtingen uit hoofde van artikel 1 van de Awbi hebben voldaan, acht de Afdeling dat hier ook niet van belang. Het relativiteitsvereiste dat is opgenomen in artikel 8:69a Awb staat er namelijk aan in de weg dat de appellant/niet-bewoner zich op de bescherming van deze bepaling kan beroepen. Appellant was geen bewoner van de kamers op de eerste en tweede verdieping – waar de toeristen verbleven – en zijn huisrecht is dan ook niet geschaad, als de toezichthouder niet aan zijn verplichtingen heeft voldaan.

Afsluiting: relativiteitsvereiste in het bestuurlijke boeterecht

Voor zover wij hebben kunnen nagaan, past de Afdeling voor het eerst in een bestuurlijke boetezaak het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb toe. De uitspraak van de Afdeling is juist. Het gaat hier om de 'Schutznorm'-gedachte, die we ook in het strafrecht kennen. Welke kring van personen beoogt een bepaalde norm te beschermen? De norm waar het hier om gaat – overtreding van de Huisvestingswet – is niet ten opzichte van appellant aan de orde, omdat de norm kennelijk niet beoogt een niet-bewoner te beschermen. Het van de toeristen (bewoners) verkregen bewijs is dus niet onrechtmatig verkregen en kan dus niet tot vernietiging van de boete aan de appellant/niet-bewoner leiden. Deze uitspraak laat zien dat alleen de feitelijke bewoner van een woning zich kan beroepen op bescherming van het huisrecht en daarmee de normen van artikel 1 van de Awbi (legitimatie en uitleg van het doel van het toezicht). De Afdeling had bij de toepassing van het relativiteitsvereiste overigens ook expliciet aansluiting kunnen zoeken bij de wetsgeschiedenis van de Awbi. Hierin wordt immers expliciet vermeld dat de beschermingsomvang van het huisrecht is beperkt tot de daadwerkelijke bewoners (Kamerstukken II 1984-1985, 19073, nrs. 1-3, p. 20).