Rechtsgeding en procesbesluit: gemeenten wees op uw hoede

In een uitspraak van 22 april 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1104) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van niet; het incidenteel hoger beroep van het college is niet-ontvankelijk. Maar is het nodig en wenselijk dat de Afdeling op dit punt zo streng is?

Incidenteel hoger beroep door een onbevoegde ambtenaar

De uitspraak van 22 april 2020 gaat over 59 vergunningen die het college van b&w heeft verleend voor het exploiteren van tien extra standplaatsen op kleinschalige kampeerterreinen. De bezwaren daartegen worden ongegrond verklaard, waarna de rechtbank het beroep gegrond verklaart en de vergunningen herroept.

Appellant gaat in hoger beroep waarop het college van b&w incidenteel hoger beroep instelt. Het incidenteel hoger beroep is namens het college ingediend door het Afdelingshoofd Ruimtelijke Ordening. Deze ambtenaar is onbevoegd om dat te doen. Daarom bekrachtigt het college het incidenteel hoger beroep. Dit gebeurt na het verstrijken van de incidenteel-hogerberoepstermijn.

Appellant betoogt dat het gebrek aan het incidenteel-hogerberoepschrift niet achteraf kan worden gerepareerd. De Afdeling geeft appellant daarin gelijk.

Artikel 160 lid 1 aanhef en onder e Gemeentewet

Op grond van artikel 160 lid 1 aanhef en onder e Gemeentewet (tot 1 januari 2020 onderdeel f; Stb. 2019, 173) is het college van b&w bevoegd te besluiten namens het college rechtsgedingen te voeren. Dit is het zogenoemde procesbesluit. Vervolgens dient het college zelf het (in dit geval) incidenteel hoger beroep in te stellen. Zie ABRvS 14 december 2005, (ECLI:NL:RVS:2005:AU7990). Vertegenwoordiging door de burgemeester op grond van artikel 171 lid 1 Gemeentewet is hierbij niet aan de orde; dat speelt alleen in rechtsgedingen die namens de publiekrechtelijke rechtspersoon gemeente worden gevoerd (zie daarover ons eerdere blogbericht – ook daarbij kan het soms mis gaan).

Procesbesluit niet tijdig: bekrachtiging achteraf?

In de uitspraak van 22 april 2020 is het incidenteel-hogerberoepschrift ondertekend door het Afdelingshoofd Ruimtelijke Ordening. Deze was niet gemachtigd om een incidenteel-hogerberoepschrift in te dienen. Pas na het verstrijken van de incidenteel-hogerberoepstermijn bekrachtigt het college van b&w het incidenteel-hogerberoepschrift. De crux in de uitspraak is dat er tot die tijd geen procesbesluit door het college is genomen. Volgens de Afdeling maakt de bekrachtiging na het verstrijken van de termijn niet dat het incidenteel hoger beroep alsnog rechtsgeldig is. Dit oordeel is in lijn met eerdere rechtspraak, bijvoorbeeld ABRvS 20 januari 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BK9929); ABRvS 4 februari 2004, (ECLI:NL:RVS:2004:AO2893).

De Afdeling motiveert niet waarom bekrachtiging achteraf geen uitkomst kan bieden. Geen verklaring kan worden gevonden in de regel dat de identiteit van degene voor wie beroep wordt ingesteld voor afloop van de beroepstermijn kenbaar moet zijn (ABRvS 14 december 2005, (ECLI:NL:RVS:2005:AU7990)). In dit geval is immers duidelijk dat het beroep door de ambtenaar is ingesteld namens het college. Wellicht is het oordeel van de Afdeling ingegeven door de gedachte dat wanneer wordt toegestaan dat pas na de termijn een procesbesluit wordt genomen, daarmee in wezen wordt toegestaan dat een incidenteel-hogerberoepschrift na de termijn kan worden ingediend. Dat is in strijd met de Awb. De uitspraak van de Afdeling is zo bezien op het eerste gezicht wel te volgen.

Er zijn op de hier besproken casus uiteraard verschillende varianten te bedenken. Wat nu als, anders dan in de onderhavige uitspraak, wel sprake is van een rechtsgeldige machtiging van de ambtenaar, maar onduidelijk is of het procesbesluit al dan niet is genomen. De Afdeling lijkt in deze situatie coulanter. Zo oordeelde de Afdeling in een uitspraak van 27 april 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BQ2616):

“Namens het college is bij brief van 1 oktober 2010, bij de Afdeling ingekomen op 4 oktober 2010, door een, naar niet in geschil, daartoe bevoegd persoon binnen de hogerberoepstermijn hoger beroep ingesteld. Dat in de vergadering van het college van 12 oktober 2010, na het verstrijken van de hogerberoepstermijn, is bevestigd hoger beroep in te stellen, doet niet af aan het feit dat tijdig hoger beroep is ingesteld.”

Het is nog maar de vraag of deze overweging thans nog steeds door de Afdeling wordt gevolgd. Het lijkt er toch op dat de Afdeling er aan hecht dat het procesbesluit vóór de (incidenteel-)hogerberoepstermijn is genomen. Zo blijkt ook uit een Afdelingsuitspraak van 10 augustus 2011, (ECLI:NL:RVS:2011:BR4590) waarnaar de Afdeling verwijst in de uitspraak van 22 april 2020. In de uitspraak van 10 augustus 2011 verklaart de Afdeling het hoger beroep van het college niet-ontvankelijk, ook al is het hogerberoepschrift correct ondertekend, omdat niet is gebleken van een procesbesluit.

Interessant is verder een Afdelingsuitspraak van 16 augustus 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AY6336). Daarin was een bezwaarschrift ingediend door een advocaat. Daarbij is door hem gesteld dat hij als advocaat-gemachtigde van het college optreedt. De Afdeling overweegt dat “(n)u het tegendeel niet is gebleken, (..) de Afdeling er vanuit [gaat] dat [de advocaat] tot het indienen van het bezwaarschrift gemachtigd was en het college derhalve binnen de bezwaartermijn tot het instellen van bezwaar heeft besloten.” Opmerkelijk is dat de Afdeling uit de machtiging afleidt dat het procesbesluit is genomen. Mogelijk speelt hier een rol dat het bezwaarschrift is ingediend door een advocaat. Voor de bestuursrechter geldt dat hij er van moet uitgaan dat de advocaat gemachtigd is. Hij mag daarom van een advocaat geen machtiging verlangen (art. 8:24 lid 3 Awb). In de onderhavige situatie gaat het echter om het indienen van een bezwaarschrift. In bezwaar mag het bestuursorgaan van een advocaat wel een machtiging verlangen (art. 2:1 Awb). Het is dan ook nog maar zeer de vraag of de betrokkenheid van de advocaat een bepalende factor is geweest.

Procesbesluit wel tijdig, maar beroep ingediend door onbevoegde

Een andere variant is die waarbij er wel tijdig een procesbesluit is genomen, maar degene die het beroep namens het college indient daartoe, net als in de onderhavige uitspraak, niet gemachtigd is. Zou een bekrachtiging achteraf dan wel soelaas kunnen bieden? Wij kunnen ons voorstellen dat de Afdeling in die situatie soepeler is. Zo oordeelde de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2009:BJ3374) in een situatie waarin het college van b&w, in plaats van de bevoegde burgemeester, een beroepschrift namens de rechtspersoon gemeente heeft ingediend dat “[u]it het beroepschrift en het verhandelde ter zitting bij de rechtbank (…) genoegzaam [blijkt] dat is beoogd om beroep in te stellen namens de gemeente, zodat geen grond bestond om het door het college ingestelde beroep niet-ontvankelijk te verklaren.” Hierbij speelt mogelijk een rol dat de burgemeester het door het college ingestelde beroep heeft bekrachtigd (uit de uitspraak blijkt niet of dat voor het einde van de beroepstermijn was).

Rechtvaardiging voor de strenge lijn?

De hiervoor besproken uitspraken laten zien dat de Afdeling streng is als het gaat om het tijdig, binnen de beroepstermijn, nemen van het procesbesluit. De termijnen in het bestuursrecht zijn kort. Dat dient de rechtszekerheid voor alle betrokken partijen, met name in het omgevingsrecht, waar veelal belangen van derden spelen. De vraag dringt zich op of aan de rechtszekerheid afbreuk wordt gedaan als een tijdig ingediend beroep onbevoegd blijkt te zijn gedaan en na afloop van de termijn wordt bekrachtigd. Wij zien niet in waarom de rechtszekerheid hier in het geding zou zijn, nu het beroepschrift op zichzelf tijdig is ingediend.

Daarbij komt dat kan worden betoogd dat de bekrachtiging terugwerkende kracht heeft. Aangenomen kan worden dat de bekrachtiging wordt gereguleerd door de bekrachtigingsregels van artikel 3:69 BW. Op grond van artikel 3:79 BW is die bepaling ook buiten het vermogensrecht, zoals in dit geval het bestuursrecht, van overeenkomstige toepassing (waarbij zij opgemerkt dat de afdeling in de Awb over mandaat niets regelt over bekrachtiging; zou dat wel zo zijn, dan gold in dit geval de Awb, zie art. 10:12 Awb). Op grond van artikel 3:69 BW verschaft de bekrachtiging de onbevoegd verrichte rechtshandeling hetzelfde gevolg, als zou zijn ingetreden wanneer zij krachtens een volmacht was verricht. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat hiermee wordt bedoeld dat de bekrachtiging terugwerkende kracht heeft. Dit betekent dat de rechtshandeling van begin af aan als geldig wordt aangemerkt.  Gelet hierop en tezamen met de constatering dat bekrachtiging geen strijd oplevert met de rechtszekerheid, menen wij dat er goede aanknopingspunten zijn voor de Afdeling om in het vervolg een minder strenge lijn te hanteren.

Lessen voor de toekomst

De uitspraak van 22 april 2020 laat maar weer eens zien dat gemeenten scherp moeten zijn op de regels van artikel 160 Gemeentewet inzake het voeren van rechtsgedingen. Niet-ontvankelijkheid ligt immers op de loer wat grote gevolgen kan hebben. Op deze strenge lijn valt best wat af te dingen maar voorlopig is de les: neem in dit soort situaties het zekere voor het onzekere.