Rechter vernietigt aanwijzing van Minister Slob aan het Haga Lyceum

Deze uitspraak illustreert om te beginnen een spanning tussen de politieke wens om meer invloed uit te oefenen op het curriculum in het bijzonder onderwijs en de vrijheid van onderwijs. Over deze spanning hebben wij eerder geblogd. De Minister vindt in casu dat het schoolbestuur de wettelijke taak om burgerschap te bevorderen anders vorm moet geven. Die wens van de Minister stuit echter op artikel 23 Grondwet waarin de vrijheid van onderwijs is verankerd. Daarnaast is deze uitspraak interessant omdat de rechtbank toetst aan het evenredigheidsbeginsel en constateert dat door de Minister vastgestelde onrechtmatige uitgaven van de school geen aanwijzingsbesluit om het bestuur te vervangen rechtvaardigen. Tot slot is deze uitspraak interessant voor de vraag hoe bestuursorganen en rechters moeten omgaan met (ambts)berichten van geheime diensten.

In deze blog staan wij stil bij deze uitspraak van de rechtbank en de lessen die hieruit getrokken kunnen worden.

De feiten en de aanleiding voor de aanwijzing

Het Cornelius Haga Lyceum ("Haga Lyceum") is een islamitische school voor voortgezet onderwijs gevestigd in Amsterdam. In het schooljaar 2017-2018 is het onderwijs aan het Haga Lyceum gestart. Het bevoegd gezag van de school is de Stichting Islamitisch Onderwijs ("SIO"). De directeur-bestuurder ("Directeur") voert het dagelijks bestuur van de school en wordt daarbij bijgestaan door een beleidsmedewerker. In het onderhavige geval zijn de Directeur en de beleidsmedewerker broers. Daarnaast is er een algemeen bestuur dat bestaat uit een voorzitter, een secretaris en een penningmeester. Het algemeen bestuur is de interne toezichthouder en de werkgever van de Directeur. De voorzitter en de secretaris van het algemeen bestuur vormen samen met de Directeur gedrieën het bestuur van SIO.

De Inspectie van het onderwijs ("Inspectie") deed in oktober 2018 regulier onderzoek bij het Haga Lyceum. In het conceptrapport van november 2018 was de Inspectie weliswaar kritisch op enkele punten, maar toch overwegend positief. Vervolgens ontving de Inspectie signalen van de AIVD over vermeende banden van het bestuur van de school met salafistische voormannen. Na deze signalen zette de Inspectie het onderzoek naar de school uitgebreid voort. Op 14 mei 2019 kwam er een nieuw conceptrapport dat op 29 mei 2019 definitief werd vastgesteld. De hoofdconclusie uit dat rapport luidt:

"(…) het beleid en handelen van het bestuur is schadelijk voor de stichting, de school en de leerlingen omdat het bestuur geen afstand neemt van personen met een omstreden reputatie waar het gaat om bevordering van burgerschap, zoals blijkt uit meldingen van de veiligheidsdiensten, omdat er sprake is van onrechtmatig financieel handelen van de directeur-bestuurder en omdat de directeur-bestuurder door zijn optreden de relatie tussen school en overheid en externe partners schaadt."

De aanwijzing van de Minister aan Haga Lyceum

Na het rapport van de Inspectie volgt het aanwijzingsbesluit aan het Haga Lyceum om het schoolbestuur te vervangen. De Minister is bevoegd om een aanwijzing te geven indien er sprake is van “wanbeheer” als gedefinieerd in artikel 103g van de Wet op het voortgezet onderwijs (Wvo). Dit is een breed begrip dat ook ziet op de situatie waarin de kwaliteit van het onderwijs niet voldoende is gewaarborgd en het financiële beheer niet op pijl is binnen een onderwijsinstelling.

Het aanwijzingsbesluit van de Minister aan het Haga Lyceum kent twee "pijlers", oftewel redenen die het zouden rechtvaardigen.

1. Eerste pijler: de school voldoet niet aan de wettelijke "burgerschapsopdracht". Deze is sinds 2006 opgenomen in artikel 17, aanhef en onder b, Wvo. Dat artikel bepaalt dat het onderwijs "mede is gericht op het bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie". De Minister stelt concreet dat de school niet voldoende afstand neemt van omstreden gedachtegoed en ook omstreden personen betrekt in de dagelijkse reilen en zeilen van de school.
2. Tweede pijler: het financieel beheer van de school en het toezicht daarop schiet tekort. Dit is onder meer gerelateerd aan het overtreden van de Wet normering topinkomens ("Wnt").

De uitspraak van de rechtbank Amsterdam

De rechtbank concludeert voor wat betreft de eerste pijler van het aanwijzingsbesluit dat niet in geschil is dat het Haga Lyceum op enige wijze invulling geeft aan de burgerschapsopdracht. Dit ziet de rechtbank terug in de vakken die de school geeft waarin onder meer thema’s als seksuele diversiteit aan bod komen. De rechtbank constateert dat de Minister onder meer vindt dat de school de burgerschapsopdracht anders vorm moet geven. De Minister wil bijvoorbeeld dat de school expliciet afstand neemt van omstreden gedachtegoed.

Volgens de rechtbank kan dit echter niet. Uit onder meer jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak volgt namelijk dat de Minister geen inhoudelijke eisen kan stellen aan de invulling van de burgerschapsopdracht. De Minister kan alleen eisen dat op enige wijze invulling wordt gegeven aan de burgerschapsopdracht. De wetgever (het Nederlandse parlement en de regering) heeft voor zo’n minimalistische invulling van de wettelijke burgerschapsopdracht gekozen om de vrijheid van onderwijs (artikel 23 Grondwet) te respecteren. Dat betekent dat alleen als de school geen enkele invulling geeft aan de burgerschapsopdracht er aanleiding kan bestaan voor de Minister om een aanwijzing te geven. Over de betrokkenheid van omstreden personen overweegt de rechtbank dat die personen op de school geen omstreden gedachtegoed hebben uitgedragen of dat hun betrokkenheid op de school beperkt is.

De tweede pijler van het aanwijzingsbesluit houdt (deels) stand. Volgens de rechtbank is wanbeheer aan de orde. Dit onder meer omdat het salaris van de Directeur in het jaar 2017 en het jaar 2018 de WNT-norm overschreed. Maar het aanwijzingsbesluit gaat alsnog onderuit vanwege strijd met het evenredigheidsbeginsel. Over de evenredigheid van de concrete aanwijzing om het bestuur van de school te vervangen komt de rechtbank tot de conclusie dat die “in elk geval niet evenredig” is. Een aanwijzing is een ultiem middel voor “de meest problematische gevallen”, zo blijkt uit de wetsgeschiedenis, en kan pas worden ingezet als andere lichtere middelen niet tot het gewenste resultaat hebben geleid. Aangezien er geen schending van de burgerschapsopdracht en slechts op enkele punten (financieel) wanbeheer werd vastgesteld was de geëigende weg volgens de rechtbank om eerst het verbetertraject te volgen dat door de Inspectie was vastgesteld. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat de Minister de aanwijzing nooit had mogen geven en vernietigde de aanwijzing. Het schoolbestuur van het Haga Lyceum hoeft (vooralsnog) niet te worden vervangen.

De rechtbank en ambtsberichten van veiligheidsdiensten

De ambtsberichten van veiligheidsdiensten spelen een prominente rol in deze zaak. Het zijn om te beginnen ambtsberichten van de AIVD die de Inspectie aanleiding hebben gegeven om meer onderzoek te doen naar het Haga Lyceum. Die ambtsberichten zijn deels onrechtmatig en onzorgvuldig bevonden door de Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CTIVD). De rechtbank oordeelt echter dat delen die niet onrechtmatig zijn uit de ambtsberichten op zichzelf voldoende aanleiding mochten vormen om onderzoek te doen door de Inspectie. De AIVD had volgens de CTIVD ten onrechte een bericht uitgebracht over de financiën van de school. De AIVD is namelijk daartoe niet bevoegd, aldus de CTIVD. De rechtbank oordeelt dat de Inspectie hoe dan ook bevoegd was om nader onderzoek te doen naar de financiën van de school. De onrechtmatigheid van het ambtsbericht van de AIVD maakt het daardoor ingegeven onderzoek niet automatisch onrechtmatig, zo begrijpen wij de uitspraak van de rechtbank.

Het aanwijzingsbesluit is gebaseerd op het onderzoek van de inspectie en de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV). De Minister stelt met een beroep op berichten van de NCTV dat bepaalde personen die bij de school betrokken zijn omstreden gedachtegoed hebben. De rechtbank beoordeelt deze berichten kritisch en geeft aan dat de opbouw daarvan niet (altijd) logisch is. In de uitspraak kijkt de rechtbank ook heel precies of de betrokkenheid van die personen in de school afdoende is om aan hun gedachtegoed enige relevantie te hechten.

Lessen voor de toekomst

De zaak staat inmiddels in de pers bekend als de “Haga-Saga”. Deze saga is ondanks de rechtbankuitspraak nog (lang) niet over. De Minister kondigt in een brief gericht tot de ouders van de leerlingen van het Haga Lyceum aan in hoger beroep te gaan. Vanwege zijn zorgen over de inhoud van het onderzoek van de AIVD wil hij precies weten hoe in deze situatie op te treden. In hoger beroep kan de Minister zijn standpunt nader bepleiten en het is dus interessant om een uitspraak van de hoogste rechter over deze kwestie af te wachten.

Uit deze zaak leiden wij evenwel de volgende lessen af voor de toekomst:

1. Het betrokken bestuursorgaan (de Minister) moet de wet correct toepassen en, zo nodig, bij het parlement aankloppen voor meer bevoegdheden. De wettelijke burgerschapsopdracht is niet bedoeld om inhoudelijke eisen te stellen aan het curriculum van scholen. De Minister lijkt hier – wellicht tegen beter weten in – die opdracht aan te grijpen om een heel verstrekkend aanwijzingsbesluit te geven. Als de Minister meer controle wil uitoefenen op de burgerschapsopdracht, dan moet er eerst wetgeving komen met meer bevoegdheden op dit gebied;
2. De negatieve beeldvorming uit ambtsberichten van veiligheidsdiensten laat de plicht van bestuursorganen als de Minister en de Inspectie om eigen onderzoek te doen onverlet. Bestuursorganen moeten zichzelf de vraag stellen of die berichten correct zijn en nog belangrijker of de inhoud van die berichten relevant is gezien het wettelijke kader. Dat de school op enig moment contact heeft met personen met omstreden gedachtegoed betekent niet direct dat een aanwijzing om hele schoolbestuur te vervangen gerechtvaardigd is. Er zal met concreet bewijs aangetoond moeten worden dat die personen (met – al dan niet expliciete goedkeuring – van het bestuur) leerlingen beïnvloeden of anderszins de kwaliteit van het onderwijs in gevaar brengen.

Deze uitspraak toont nogmaals aan dat een herijking nodig is van hoe politici, het bredere publiek en rechters naar artikel 23 Grondwet kijken. Een groot deel van de samenleving vindt dat de overheid invloed mag uitoefenen op welk burgerschapsideaal in het bijzonder onderwijs gegeven wordt. Tegelijkertijd blijft de wetgever op dit gebied zeer terughoudende wetgeving uitvaardigen. Vervolgens zit de Minister tussen twee vuren: de roep van de samenleving om in te grijpen en de rechtstatelijke eis om de wet correct toe te passen. Het is – zoals eerder door ons aangegeven – mogelijk om wetgeving uit te vaardigen die minder nadruk legt op de vrijheid (van ouders) om onderwijs naar eigen goeddunken in te richten.

De huidige op artikel 23 Grondwet geconcentreerde visie moet plaats maken voor een meerzijdige visie die alle grondrechten in acht neemt. Voorop moet staan dat democratisch, rechtsstatelijk en inclusief onderwijs cruciaal is om onze vrije samenleving te behouden en de rechten van kinderen te waarborgen. De Minister zal de Haga-saga wellicht aangrijpen om de bestuursrechtelijke interventiemogelijkheden voor overheidstoezicht in de wet verder uit te breiden zoals dat ook in 2010 reeds gebeurde. Het is dan tijd voor de eerdergenoemde herijking met de kanttekening dat regels moeten gelden voor alle vormen van bijzonder onderwijs.