Rechtbank vernietigt ambtshalve gestelde voorschriften over legionellaverspreiding
De rechtbank Gelderland vernietigt in een uitspraak van 25 juli 2022 een besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland waarin dat college ambtshalve (maatwerk)voorschriften stelt om legionellaverspreiding tegen te gaan. Deze uitspraak is van belang omdat vanaf circa begin 2020 in verschillende provincies vergelijkbare ambtshalve wijzigingen zijn opgelegd aan bedrijven. De rechtbank Gelderland is met deze uitspraak, voor zover wij weten, de eerste bestuursrechter die zich over de rechtmatigheid van deze ambtshalve voorschriften uitlaat. Wij lichten hierna toe wat de implicaties van deze uitspraak kunnen zijn.
Wat is de aanleiding voor deze zaak en wat houden de legionellavoorschriften in?
Deze uitspraak ziet op het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland ("GS") om ambtshalve voorschriften aan de revisievergunning te verbinden in verband met het vermeende legionellaverspreidingsrisico van een kalvergierbewerkingsinstallatie ("KGBI") in Stroe. Het juridisch kader daarvoor is artikel 2.31 lid 1 en 2 onder b Wet algemene bepalingen omgevingsrecht ("Wabo"). Volgens GS is een KGBI qua legionellarisico vergelijkbaar met een afvalwaterzuiveringsinstallatie ("AWZI") met biologische zuivering. Daarnaast stelt GS maatwerkvoorschriften vanwege het vermeende legionellarisico van een natte koeltoren (artikel 3.16a lid 7 Activiteitenregeling, "Arm").
GS legt aan de beslissing een aantal RIVM-onderzoeken (briefrapporten 2019-0061, -0194 en -0195) over de mogelijke risico's van legionellaverspreiding door AWZI's ten grondslag. In deze onderzoeken gaat het RIVM in algemene zin in op mogelijke risico's van legionellaverspreiding door AWZI's en mogelijke parameters bij AWZI's die zo'n risico verhogen.
De ambtshalve wijzigingen van de revisievergunning houden, zo volgt uit de uitspraak, kort gezegd het volgende in:
- Het bedrijf moet een risicoanalyse opstellen waarin beschreven wordt welke risico's de KGBI heeft voor legionellaverspreiding;
- Als uit de risicoanalyse een "zeer aannemelijk risico op verspreiding van legionella" volgt, dan moet het bedrijf een beheersplan opstellen. In het beheersplan moet het volgende opgenomen worden:
- Maatregelen waarmee de geconstateerde risico's worden voorkomen, dan wel zoveel mogelijk beperkt
- Een stappenplan waarin de mogelijke maatregelen en het tijdstip van hun implementatie worden benoemd. Daarbij geeft het stappenplan aan bij welk gehalte legionella, welke acties mogelijk zijn.
Het maatwerkverzoek houdt in dat voor de natte koeltoren een legionellabeheersplan wordt opgesteld dat aansluit bij de risicoanalyse en het eventuele beheersplan voor de KGBI.
Hoe oordeelt de rechtbank Gelderland over de legionellavoorschriften?
Het kader voor het verlenen van een omgevingsvergunning is ook van toepassing op een ambtshalve wijziging van een omgevingsvergunning. Volgens de rechtbank houdt dat in dat "op grond van algemeen wetenschappelijk aanvaarde inzichten moet vast staan dat de activiteit waarvoor de vergunning wordt gevraagd zodanige risico's oplevert, dat om die reden nadere voorschriften aan de vergunning moeten worden verbonden" (onderstrepingen door Stibbe). Ter onderbouwing wijst de rechtbank op twee recente uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie hier en hier) (r.o. 4.3).
De rechtbank concludeert dat GS "in dit specifieke geval onvoldoende heeft onderzocht en onderbouwd dat de opgelegde voorschriften noodzakelijk of nuttig zijn" om de legionellaverspreidingsrisico's in te dammen. Volgens de rechtbank is dat zo omdat "over het risico op verspreiding van legionella vanuit inrichtingen als die van eiseres nog weinig bekend is, ook niet op basis van de rapporten van het RIVM, en dat het college die voorschriften hier nu juist heeft gesteld met als enige doel om meer inzicht te krijgen in deze risico's" (onderstrepingen door Stibbe) (r.o. 4.4.1).
Er bestaat onder meer onduidelijkheid over het bestaan van legionella-drempelwaardes in het water en over de exacte processen waardoor legionella wordt verspreid en de risicofactoren die daarbij van belang zijn. GS noch het RIVM verrichten momenteel onderzoek naar deze punten. Volgens de rechtbank kan onder die omstandigheden niet van het bedrijf worden gevraagd om hier zelfstandig onderzoek naar te doen. Dergelijke onderzoeksverplichtingen zijn strijdig met het rechtszekerheidsbeginsel, omdat onduidelijk is hoe het bedrijf het onderzoek moet verrichten en hoe beoordeeld zal worden hoe aan deze voorschriften wordt voldaan. Ook heeft GS de evenredigheid van de onderzoeksverplichtingen niet beoordeeld (r.o. 4.4.2).
Ook de eis om een beheersplan op te stellen als sprake is van een "zeer aannemelijk risico op verspreiding van legionella" is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Het is immers wetenschappelijk onduidelijk wanneer dat risico zich voordoet. Het probleem van de rechtsonzekerheid doet zich volgens de rechtbank ook voor bij de eis om zelf drempelwaardes vast te stellen en de eis om zelf onderzoek te doen naar mogelijke maatregelen. Ook hier geldt immers dat wetenschappelijk duidelijkheid ontbreekt (r.o. 4.4.3).
GS heeft verder betoogd dat landelijk aan een handreiking wordt gewerkt en dat meerdere omgevingsdiensten (optredend namens GS) hetzelfde standpunt hebben ingenomen. Die omstandigheden zeggen volgens de rechtbank niets over dit concrete geval. Zij pleiten bovendien juist tégen het op dit moment opleggen van voorschriften omdat het bedrijf zo parallel aan de totstandkoming van een landelijke handreiking zelfstandig onderzoek moet verrichten (r.o. 4.4.4).
Tot slot overweegt de rechtbank dat GS terecht heeft aangegeven de praktijk nodig te hebben om nader onderzoek naar de legionellaverspreidingsrisico's te verrichten. GS heeft echter niet onderbouwd waarom het stellen van maatwerkvoorschriften daartoe nodig was, nu het bedrijf zich al bereid had verklaard om inzicht te geven in de gegevens die nodig zijn voor dat onderzoek. Maatwerkvoorschriften kunnen ingrijpende gevolgen hebben vanwege de mogelijke bestuursrechtelijke- en strafrechtelijke handhaving ervan. GS had dus moeten onderbouwen waarom niet (eerst) met een andere oplossing of met minder vergaande voorschriften had kunnen worden volstaan. Met andere woorden, de rechtbank acht het stellen van maatwerkvoorschriften in dit geval mogelijk in strijd met het evenredigheidsbeginsel (r.o. 4.4.5).
De rechtbank vernietigt vanwege het voorgaande het besluit. Het spreekt boekdelen dat de rechtbank voorts overweegt niet de bestuurlijke lus toe te passen omdat "te verwachten is dat de uitkomsten en duur van het onderzoek dat nodig is om het gebrek te herstellen onzeker zijn" (r.o. 5).
Welke implicaties hebben deze uitspraken voor de overige ambtshalve wijzigingen in verband met mogelijke legionellaverspreidingsrisico's?
Vooropgesteld zij dat de concrete omstandigheden per geval kunnen verschillen. Ook zijn niet alle besluiten tot ambtshalve wijziging van omgevingsvergunningen in verband met de mogelijke legionellaverspreidingsrisico's inhoudelijk gelijk aan elkaar.
Desalniettemin biedt deze uitspraak wel enkele algemene inzichten die relevant zijn voor andere besluiten tot ambtshalve wijziging die in de kern zijn gebaseerd op de RIVM-briefrapporten én op ambtshalve wijzigingen van omgevingsvergunningen milieu in het algemeen:
- Ook bij ambtshalve wijzigingen geldt dat op grond van wetenschappelijk aanvaarde inzichten moet vaststaan dat er risico's spelen die nopen tot het stellen van voorschriften;
- Het rechtszekerheidsbeginsel en mogelijk het evenredigheidsbeginsel verzetten zich tegen onderzoeksverplichtingen inzake onderwerpen waar de RIVM-briefrapporten geen wetenschappelijke duidelijkheid verschaffen en door GS geen eigen (nader) onderzoek wordt verricht. Tot die onderwerpen behoren momenteel in ieder geval:
(i.) De bepaling van (drempel)waardes in het water;
(ii.) De bepaling van de legionellarisico's voor de omgeving;
(iii.) De bepaling van mogelijke maatregelen om legionellaverspreidingsrisico's tegen te gaan.
- GS moet onderzoek doen naar de concrete omstandigheden van het geval. De ontwikkeling van een landelijke handreiking pleit tegen het nu stellen van ambtshalve (onderzoeks)voorschriften;
- Het evenredigheidsbeginsel verzet zich ertegen dat GS ongemotiveerd maatwerkvoorschriften kan stellen om het nodige inzicht te verkrijgen voor het verrichten van nader onderzoek naar de legionellaverspreidingsrisico's. GS moet in plaats daarvan eerst onderzoeken of minder vergaande oplossingen kunnen volstaan, bijvoorbeeld door het bedrijf om de benodigde gegevens te vragen.
*De auteurs zijn betrokken bij meerdere andere procedures over ambtshalve wijzigingen van omgevingsvergunningen in verband met mogelijke legionellaverspreidingsrisico's
