Overzichtsuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak over artikel 8:29 Awb: verzoek tot geheimhouding van stukken bij de bestuursrechter

Inleiding: een overzichtsuitspraak

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ("Afdeling") ziet soms aanleiding een 'overzichtsuitspraak' te doen. In zo'n uitspraak verwijst de Afdeling naar haar eerdere uitspraken over één onderwerp om het vraagstuk dat aan haar is voorgelegd in een bredere context te plaatsen. Dit heeft de Afdeling opnieuw gedaan in haar uitspraak van 10 juni 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1367) over artikel 8:29 Awb. De Afdeling zag aanleiding voor de overzichtsuitspraak van 10 juni 2020 vanwege de in de rechtspraktijk levende behoefte daaraan.

Artikel 8:29 Awb voorziet onder meer in de mogelijkheid om in een procedure stukken onder gehele of gedeeltelijke geheimhouding met de bestuursrechter te delen. Hiermee staat artikel 8:29 Awb toe een uitzondering op de hoofdregel dat de stukken in een procedure voor alle partijen en de bestuursrechter bekend en beschikbaar moeten zijn. Hiermee wordt het fundamentele recht op gelijke proceskansen gediend. Deze uitzondering kan alleen aan de orde zijn als er ‘gewichtige redenen’ voor geheimhouding zijn. In het kader van de overzichtsuitspraak en dit blog wordt onder 'stukken' inbegrepen het geven van inlichtingen voor zover dat schriftelijk gebeurt.

Artikel 8:29 Awb: de mogelijkheid tot het verzoeken om een beperkte kennisneming van stukken, vanwege gewichtige redenen

Artikel 8:29 lid 1 Awb luidt als volgt:

"Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken."

Naast lid 1 kent artikel 8:29 Awb ook vier andere leden:

• Het tweede lid bepaalt dat er geen sprake is van gewichtige redenen voor een bestuursorgaan, voor zover hij het stuk bij een geslaagd beroep op de Wet openbaarheid van bestuur ("Wob") openbaar zou moeten maken.
• Uit het derde lid volgt dat de bestuursrechter beoordeelt of een verzoek tot geheimhouding onder het eerste lid gerechtvaardigd is.
• Indien een verzoek tot geheimhouding volgens de bestuursrechter is gerechtvaardigd, vervalt ingevolge het vierde lid de verplichting tot het overleggen van stukken.
• Tot slot is bij een gerechtvaardigd verzoek tot beperkte kennisname de toestemming van de andere partijen nodig voordat de rechter mede op de grondslag van deze stukken uitspraak doet. Indien de andere partijen deze toestemming weigeren wordt de zaak doorverwezen naar een andere kamer, zo bepaalt het vijfde lid.

Artikel 8:29 Awb maakt onderscheid tussen absolute en relatieve geheimhouding van stukken in een bestuursrechtelijke procedure. Bij absolute geheimhouding weigeren partijen het overleggen van stukken aan de andere partij en de bestuursrechter. In het geval van relatieve geheimhouding neemt uitsluitend de bestuursrechter kennis van de stukken, maar niet ook de andere partij(en) in het geding. De bestuursrechter neemt in dat geval dus kennis van de stukken onder de toezegging deze voor de andere procespartij(en) en derden geheim te houden. De overzichtsuitspraak gaat alleen over de relatieve geheimhouding.

De wetsgeschiedenis onderscheidt verschillende belangen die spelen bij de uitzondering van artikel 8:29 Awb (Kamerstukken II 1991/92, 22495, nr. 3, p. 119). Allereerst het belang dat partijen over en weer kunnen beschikken over de relevante informatie om hun procespositie te bepalen. Ten tweede onderkent de wetsgeschiedenis het belang “dat de rechter beschikt over alle informatie die nodig is om de hem voorgelegde zaak op een juiste en zorgvuldige wijze af te doen.” Ten derde speelt daarentegen ook “het belang dat bepaalde gegevens niet, althans slechts in beperkte mate, openbaar worden.”

Overzicht van eerdere Afdelingsuitspraken over de relatieve geheimhouding van artikel 8:29 Awb

In de overzichtsuitspraak gaat de Afdeling op een aantal aspecten van artikel 8:29 Awb in, mede onder verwijzing naar eerdere uitspraken van haar hand.

De volgende aspecten komen aan de orde:

1. het recht op een eerlijk proces,
2. het toetsingskader waaraan de Afdeling een verzoek tot beperkte kennisneming van een stuk beoordeelt,
3. de vraag wie dit verzoek om beperkte kennisneming kan doen,
4. aan welke eisen het verzoek om beperkte kennisneming moet voldoen,
5. de handelwijze van de Afdeling bij zaken over de openbaarheid van of inzage in informatie,
6. wanneer in ieder geval sprake is van gewichtige redenen, en
7. het vervolg op de beslissing op het verzoek om beperkte kennisneming.

Hierna worden enkele van deze punten uitgelicht.

Het recht op een eerlijk proces

Allereerst gaat de Afdeling in op het recht op gelijke proceskansen, één van de belangen die ook is genoemd in de wetsgeschiedenis van artikel 8:29 Awb. De Afdeling wijst erop dat dit recht is vervat in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. Ook los van deze verdragsbepalingen geldt het recht op een eerlijk proces in de nationale  (uitspraak van 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3547).

Uit het recht op een eerlijk proces volgt volgens de Afdeling dat partijen in beginsel recht hebben op kennisneming van de dossierstukken, maar uitzonderingen op dit uitgangspunt zijn mogelijk. Artikel 8:29 Awb regelt de mogelijkheid tot een uitzondering. De wettekst bepaalt dat er gewichtige redenen moeten bestaan tot geheimhouding van stukken om de beperking van het recht op gelijke proceskansen te kunnen rechtvaardigen. Indien de bestuursrechter de beperking gerechtvaardigd acht en het verzoek tot beperkte kennisneming inwilligt, dient de andere partij vervolgens volgens artikel 8:29 lid 5 Awb toestemming te geven dat de rechter mede op de grondslag van de betreffende stukken uitspraak doet. De Afdeling is van oordeel dat de beperkingsmogelijkheid bij toepassing van deze regeling met zodanige waarborgen is omkleed, dat het recht op een eerlijk proces daarmee niet in zijn essentie wordt beperkt. Daarbij verwijst zij verder naar haar eerdere uitspraak van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1109.

De Afdeling verduidelijkt naar eigen zeggen dat het aan de geheimhoudingskamer is te oordelen of het recht op een eerlijk proces bij het geheel of gedeeltelijk geheimhouden van dossierstukken ‘niet in zijn essentie’ wordt beperkt.

Het toetsingskader

Voor zijn beslissing zoals bedoeld in artikel 8:29 lid 3 Awb of een verzoek tot beperkte kennisneming gerechtvaardigd is, past de bestuursrechter een belangenafweging toe. Volgens de uitspraak weegt de bestuursrechter “ “enerzijds (…) het belang dat partijen gelijkelijk beschikken over de voor het (hoger) beroep relevante informatie” en anderzijds “het algemeen belang, het belang van één of meer partijen en/of het belang van derden dat door kennisneming door partijen onevenredig” kan worden geschaad. Wij menen dat de Afdeling met deze uitleg aansluit bij de belangenafweging zoals die in de wetsgeschiedenis van artikel 8:29 Awb is omschreven (zie daarvoor de vorige paragraaf van dit blogbericht).

De Afdeling geeft in haar uitspraak weer welke aspecten onder meer een rol spelen bij de beoordeling van een verzoek tot relatieve geheimhouding op grond van artikel 8:29 Awb. De bestuursrechter betrekt de betekenis van het stuk voor het oordeel van de rechter in de hoofdzaak, de procespositie van partijen en de vraag of de partij(en) die kennisneming van het stuk wordt onthouden wezenlijk in zijn procesvoering wordt belemmerd. De Afdeling verwijst verder naar haar eerdere uitspraak van 21 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4318.

Eisen aan het verzoek om beperkte kennisneming

In de overzichtsuitspraak legt de Afdeling kort uit waaraan een verzoek om beperkte kennisneming moet voldoen. Dit verzoek dient volgens haar schriftelijk en in een afzonderlijk stuk te worden gedaan. De verzoeker moet motiveren waarom er gewichtige redenen zijn die nopen tot geheimhouding van een stuk voor de andere partij(en). Vervolgens stuurt de Afdeling de motivering van het verzoek naar de andere partij(en) in het geding, zo legt zij in de uitspraak uit.

Inwilliging van het verzoek om beperkte kennisneming resulteert in een beperking van het recht op een eerlijk proces. Immers, de andere partij(en) in het geding kunnen niet kennisnemen van een stuk dat onderdeel vormt van het procesdossier. Daarom stelt de Afdeling “hoge eisen” aan de motivering van het verzoek. De verzoekende partij moet motiveren vanwege welke belangen of waarom anderszins sprake is van gewichtige redenen (uitspraak van 29 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1385). Daarnaast moet de verzoeker uitleggen waarom zijn belang bij beperkte kennisneming volgens hem zwaarder weegt dan het belang dat de andere partij(en) van het stuk kan kennisnemen, aldus de Afdeling.

Zo is volgens de Afdeling een loutere verwijzing naar een of meer weigeringsgronden van de Wob een onvoldoende motivering. Gronden voor het afwijzen openbaarmaking van stukken voor een ieder door een bestuursorgaan onder de Wob leidt niet zonder meer tot inwilliging van het verzoek om beperkte kennisneming, aldus de Afdeling onder verwijzing naar haar eerdere uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:646.

Hiermee zegt de Afdeling volgens ons dat uit artikel 8:29 lid 2 Awb geen tegenovergestelde redenering volgt. Volgens artikel 8:29 lid 2 Awb zijn er geen gewichtige redenen aanwezig voor een bestuursorgaan voor geheimhouding van een stuk, indien hij een verzoek onder de Wob voor openbaarmaking van het stuk zou moeten toekennen. Maar, zo zegt de Afdeling, indien er gronden voor weigering zouden zijn voor een verzoek tot openbaarmaking onder de Wob, betekent dit niet automatisch dat een verzoek tot geheimhouding onder artikel 8:29 Awb dus wordt toegekend.

Gewichtige redenen

Een voorwaarde voor een gerechtvaardigd verzoek om beperkte kennisname van een stuk is dat er sprake is van gewichtige redenen. De Afdeling bespreekt in haar overzichtsuitspraak enkele gevallen wanneer in ieder geval wel of niet sprake is van gewichtige redenen. Deze voorbeelden zijn naar hun aard casuïstisch, waarvan wij er hierna twee uitlichten.

Een voorbeeld waarin volgens de Afdeling geen sprake is van gewichtige redenen is de enkele omstandigheid dat voor (gegevens uit) het stuk een bijzondere geheimhoudingsregeling geldt. Dergelijke gegevens zijn bijvoorbeeld persoonsgegevens in de zin van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) (ECLI:NL:RVS:2019:3686).

Er is volgens de Afdeling in ieder geval wel sprake van gewichtige redenen wanneer beperkte kennisneming wordt gevraagd van een stuk waarvan de openbaarmaking of de kennisneming het voorwerp is van het geschil. Afwijzing van het verzoek om beperkte kennisname zou er immers toe leiden dat de andere partij kennisneemt van het stuk waardoor de bodemprocedure zijn nut verliest (ECLI:NL:RVS:2020:757).

In de praktijk

De Afdeling geeft met de overzichtsuitspraak meer inzicht in en duidelijkheid over haar toepassing artikel 8:29 Awb. Op basis van een selectie van haar uitspraken geeft ze weer welke uitspraken van belang zijn voor het verzoek om beperkte kennisneming van stukken. Daarmee biedt het overzicht duidelijke en praktische handvatten voor de rechtspraktijk bij het doen van een verzoek wat betreft onder meer de motivering en de redenen voor toe- of afwijzing van het verzoek. Hoewel de Afdeling niet ook naar uitspraken van de andere hogere bestuursrechters over artikel 8:29 Awb in haar overzicht verwijst, hanteren deze bestuursrechters volgens ons eenzelfde lijn in de toepassing van artikel 8:29 Awb. Het overzicht is naar ons idee dan ook tevens bruikbaar voor procedures bij de andere hogere bestuursrechters.