Mobiliteit onder de Omgevingswet

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet ("Ow"). In deze blogreeks belichten wij in de aanloop naar de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 steeds een specifiek onderwerp van deze wet.

Inleiding

In mobiliteit komt de planning van wonen, werken, voorzieningen en infrastructuur bij elkaar. Mobiliteit is dan ook geen doel op zich, maar is een belangrijke randvoorwaarde voor onder meer de woningbouwopgave, energietransitie, regionale economie en sociale cohesie (bereikbaarheid). Dit blog beschrijft hoe we de wetgever verzekert dat mobiliteit onderdeel wordt van de omgevingsrechtelijke besluitvorming.  We bekijken hiervoor per instrument onder de Ow (beleid, decentrale regels, programma's en algemene regels) hoe mobiliteit hierin een plek krijgt. 

Rol mobiliteit Ow

De Ow noemt mobiliteit niet specifiek als onderdeel van de fysieke leefomgeving. Artikel 1.2, tweede lid, Ow bepaalt dat de Ow gaat over de fysieke leefomgeving. Artikel 1.2, tweede lid, onder b, bepaalt dat de fysieke leefomgeving in ieder geval de infrastructuur omvat. In die zin koppelt de Ow mobiliteit nog met name aan infrastructuur. Met de omvorming van het Infrastructuurfonds naar het Mobiliteitsfonds op 1 juli 2021 heeft de wetgever de verandering willen inzetten in het denken vanuit mobiliteitsbeleid gebaseerd op infrastructuur alleen. Mobiliteit vraagt inmiddels immers ook om niet-infrastructurele maatregelen. Denk hierbij aan stimulering van alternatief vervoer via beprijzing, logistieke transportcorridors of intelligente verkeersregelinstallaties (Kamerstukken II 2019-20, 35 426, nr. 3, p. 2). Uit de memorie van toelichting bij de Ow volgt dan ook dat de wetgever mobiliteit breder ziet. 

Artikel 1.3 Ow bepaalt op welke maatschappelijke doelen de Ow is gericht. Het artikel noemt niet specifiek “mobiliteit” als doel, maar de memorie van toelichting bij deze bepaling noemt “mobiliteit” wel als maatschappelijke functie.[1] De memorie van toelichting benadrukt ook op andere plaatsen de samenhang tussen ruimtelijke ordening en mobiliteit. Een voorbeeld is het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport, dat is verbreed naar het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (“MIRT”). In de memorie van toelichting staat ook dat de Ow een einde moet maken aan de complexiteit en onzekerheid voor voorgenomen projecten op het gebied van mobiliteit.[2] 

Mobiliteit in omgevingsvisies 

Artikel 3.1 Ow bepaalt dat gemeenteraden, provinciale staten en de minister die het aangaat een omgevingsvisie vaststellen. De omgevingsvisie is een nieuw beleidsinstrumenten van de Ow en opvolger van de structuurvisie (zie hierover ook ons blog: https://www.stibbe.com/nl/publications-and-insights/de-omgevingsvisie-en-het-programma). De Ow bevat een aantal verplichte onderwerpen voor de omgevingsvisie en beginselen waarmee bestuursorganen rekening moeten houden met het opstellen ervan (artikel 3.2 en 3.3 Ow). Mobiliteit valt niet in het rijtje van verplichte onderwerpen. De omgevingsvisies besteden echter zowel op rijks, provinciaal als gemeentelijk niveau aandacht aan mobiliteit. Wij lichten dat hierna toe.

Al sinds 11 september 2020 geldt de nationale omgevingsvisie, zoals vastgesteld door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (“NOVI”). De NOVI bevat 21 nationale belangen, waarvan twee gericht op mobiliteit: het waarborgen van een veilig, robuust en duurzaam mobiliteitssysteem (nationaal belang 6) en het in stand houden en ontwikkelen van de hoofdinfrastructuur voor mobiliteit (nationaal belang 7). Het waarborgen van een veilig, robuust en duurzaam mobiliteitssysteem is volgens het NOVI een rijksopgave. De beleidsvorming hierover ligt in eerste instantie bij het Rijk, die een integrale beoordeling kan maken van het totale infrastructuurnetwerk. Regionale beleidsafwegingen zijn mogelijk bij bijvoorbeeld bepaalde onderdelen van het netwerk (zoals regionaal ov) of bepaalde thema's (verkeersveiligheid). [3] De NOVI bevat verder geen concrete maatregelen. Belangrijk om te vermelden is dat de financiële beleidsafwegingen voor rijksinvesteringen in infrastructuur niet in het NOVI staan. Die staan namelijk in het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (“MIRT”). Het MIRT valt buiten het bereik van de Ow en wordt ook door een andere minister vastgesteld, namelijk de Minister van Infrastructuur en Waterstaat. Dat betekent dat belangrijke beleidsmatige keuzes niet alleen in omgevingsrechtelijke besluiten wordt genomen, maar (juist) ook daarbuiten. Het MIRT bepaalt  immers voor welke mobiliteitsprojecten geld ter beschikking wordt gesteld.[4] De vraag is of dit bijdraagt aan een meer integrale mobiliteitsbrede beoordeling van mobiliteit in ruimtelijke projecten. In onze bijdrage "Omgevingsrecht en mobiliteit in ruimtelijke planvorming: meer samenhang is nodig" van het Tijdschrift voor Omgevingsrecht 2019/2 gaan wij hier verder op in. 

Een voorbeeld van decentrale omgevingsvisies waarin mobiliteit is opgenomen zijn de Omgevingsvisie Noord-Holland 2050 en de Omgevingsvisie Amsterdam. Verschillende gemeenten hebben daarnaast een mobiliteitsplan vastgesteld (Enschede, Tilburg, Utrecht). Dit is overigens niet nieuw: ook voor de Ow waren er in verschillende gemeentes al mobiliteitsplannen van kracht. Die golden soms als beleidsdocument, maar konden ook in combinatie met een planregel rechtstreeks bindende werking hebben (ECLI:NL:RVS:2022:1504). 

Het valt op dat de NOVI en decentrale omgevingsvisies veel ambitieuze doelen bevatten, maar minder concrete maatregelen om die doelen te bereiken. Mogelijk volgen die nog in een omgevingsprogramma, omgevingsplan (of afzonderlijk mobiliteitsplan) en voor zover het gaat om rijksbeleid in algemene regels. Zie par. 7 voor verdere toelichting op de bestaande algemene regels inzake mobiliteit.  

Mobiliteit in een programma

Artikel 3.4 Ow bepaalt dat de dagelijkse besturen van gemeenten, provincies en de minister die het aangaat programma’s kunnen opstellen. Een programma is gericht op specifieke ambities/omgevingswaarden (artikel 3.5 Ow). Een omgevingswaarde is een objectief meetbare kwaliteit die binnen een vast te stellen termijn moet zijn bereikt en die ook wordt gemonitord (artikel 20.1 Ow). De Vereniging Nederlandse Gemeenten noemt als voorbeeld de omgevingswaarde in een omgevingsplan die de verhouding fietsers-automobilisten monitort en bepaalt dat de straat vanaf een bepaalde waarde een fietsstraat wordt.[5]

De omgevingswaarden voor het Rijk worden in een algemene maatregel van bestuur vastgesteld (artikel 2.14 Ow), voor de provincie in een provinciale verordening (artikel 2.12 Ow) en voor gemeenten bij het omgevingsplan (artikel 2.11 Ow). Er zijn verplichte programma’s (artikel 3.6-3.9 Ow). Geen van de verplichte programma’s is gerelateerd aan mobiliteit.  We zien in de praktijk de volgende concrete voorbeelden van programma's (of instrumenten vergelijkbaar daarmee) die zijn gerelateerd aan mobiliteit.

Een voorbeeld van een nationaal programma is de Nationale Agenda Laadinfrastructuur (bijlage I bij de NOVI) (“NAL”). De NAL bepaalt bijvoorbeeld hoeveel laadpunten er per provincie moeten komen tot 2030 (NAL, p. 46-48). Het is nog niet duidelijk of deze doelen ook worden opgenomen als omgevingswaarden in een algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 2.14 Ow en dus of de NAL een ‘echt’ programma is op grond van de Ow. De NAL wordt wel gemonitord conform artikel 20.1 Ow. 

Een aantal provincies, gemeenten en regio's hebben al een Regionaal mobiliteitsprogramma (RMP). Overheden hebben in het klimaatakkoord van 28 juni 2019 namelijk afgesproken om een landsdekkend geheel van regionale mobiliteitsprogramma’s te ontwikkelen. Deze RMP's richten zich vooral op verbetering van de duurzame mobiliteit. Op grond van het overgangsrecht bij de Ow, is een programma dat is vastgesteld na 23 maart 2016 en dat voldoet aan de eisen van de Ow een programma (artikel 4.11 Invoeringswet Ow). We zouden per RMP moeten bekijken of het RMP inderdaad kwalificeert als een programma onder de Ow.

Mobiliteit in decentrale regelgeving (omgevingsplan en omgevingsverordening)

Provinciale staten stellen een omgevingsverordening vast (artikel 2.8 Ow) en gemeenteraden een omgevingsplan (artikel 2.4 Ow). Dit zijn de juridisch bindende elementen waarin het beleid uit de omgevingsvisies en programma’s wordt uitgewerkt tot rechten en verplichtingen. De rijksbeleidsdoelen uit het NOVI moeten in algemene regels worden neergelegd (zie hierna par. 7). 

Een omgevingsverordening kan een instructieregel bevatten zoals bedoeld in artikel 2.22, eerste lid Ow, gericht aan de gemeenteraad die een omgevingsplan vaststelt. Zie bijvoorbeeld instructieregel artikel 6.10b van de Omgevingsverordening Zuid-Holland die bepaalt dat een omgevingsplan voor een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling rekening houdt met de gevolgen van die ontwikkeling voor de bereikbaarheid. Een omgevingsverordening kan ook bepalen wat wordt verstaan onder omgevingskwaliteit, zoals artikel 1a.1, tweede lid, sub e van de Omgevingsverordening Gelderland bepaalt dat “het bereikbaarheidsnetwerk, met name de provinciale wegen” een omgevingskwaliteit is. 

Er zijn nog geen concrete voorbeelden van omgevingsplannen. In de (voorheen geldende) bestemmingsplannen stuurden gemeentes al actief op mobiliteit via de parkeernormen. Hoe lager de parkeernorm, hoe minder automobiliteit. Gemeentes kunnen daarnaast via verkeersbesluiten op grond van de Wegenverkeerswet milieuzones vaststellen. 

Parkeerbeleid zal naar wij verwachten een belangrijk onderdeel van het gemeentelijk mobiliteitsbeleid blijven om minder autobezit te stimuleren. Lagere parkeernormen gaan vaak gepaard met verplichtingen voor alternatief vervoer (zoals deelauto’s en deelfietsen). Uit de jurisprudentie over bestemmingsplannen volgt dat gemeenteraden moeten kunnen onderbouwen hoe de sturing leidt tot de gewenste mobiliteitsdoelen (zie o.m. ECLI:NL:RVS:2022:3312 en ECLI:NL:RVS:2022:3321). De planregels moeten bovendien te effectueren zijn, bijvoorbeeld door een grondslag voor handhaving op te nemen die kan afdwingen dat er daadwerkelijk deelauto’s komen (ECLI:NL:RVS:2022:1504, e.o. 29). Planregels die alleen voorzien in (vrijwillige) opties om deelmobiliteit aan te bieden, halen mogelijk de eindstreep niet (ECLI:NL:RVS:2021:2403). Aandachtspunt is daarnaast dat de planregels een mechanisme bevatten om bij te sturen, bijvoorbeeld door een monitoringsplan en wijzigingsbevoegdheid op te nemen voor het geval er een structureel tekort aan parkeerplaatsen bestaat (ECLI:NL:RVS:2022:1504, e.o. 30).  Zie hierover ook ons blog https://www.stibbe.com/nl/publications-and-insights/enkele-lessen-uit-recente-jurisprudentie-voor-het-sturen-op-duurzame. 

Wij verwachten dat de hierin genoemde jurisprudentie over bestemmingsplannen ook voor omgevingsplannen nog relevant zal blijven.  Overigens zijn wij benieuwd of omgevingsplannen meer ruimte bieden dan bestemmingsplannen om de mobiliteit te regelen. Kunnen gemeenteraden ook eisen dat een vergunning voor een woonwijk alleen wordt verleend als er een systeem van deelmobiliteit is en bewoners met een elektrische auto rijden? 

Mobiliteit in projectbesluit en omgevingsvergunning

De omgevingsvergunning (artikel 5.1 Ow) en het projectbesluit (artikel 5.44 Ow) zijn concrete toestemmingen. Hierin zal het bevoegd gezag geen beleidskeuze kunnen maken over mobiliteit. Het projectbesluit speelt in die zin een belangrijke rol voor mobiliteit, omdat het projectbesluit is bedoeld om projecten van nationaal belang te realiseren, waaronder in ieder geval de aanleg en het onderhoud van autowegen, spoorwegen of vaarwegen vallen. Voor dit type besluiten bevat artikel 5.44, tweede lid, Ow een bijzondere regeling die bepaalt dat een ministeriële regeling projecten kan aanwijzen waarvoor geen overeenstemming is vereist voor het nemen van een projectbesluit. In de memorie van toelichting staat dat dit bijvoorbeeld projecten zijn waarvoor de ruimtelijke afweging al eerder heeft plaatsgevonden in bijvoorbeeld de NOVI of het MIRT. Dat helpt: er is één bestuursorgaan dat een samenhangende beoordeling kan maken. 

Mobiliteit in algemene regels

Artikel 4.3 Ow bevat een verplichting voor het Rijk om in algemene regels regels te stellen over bepaalde onderwerpen. Mobiliteit is geen verplicht onderwerp in deze bepaling. We zien in de algemene regels een aantal onderwerpen terug waar de wetgever instructies heeft willen opnemen over mobiliteit. We noemen deze voorbeelden hieronder kort:

• Rijksinfrastructuur – het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) bevat verschillende rijksinstructieregels voor de instandhouding van de rijksinfrastructuur. Zie par. 5.1.6.2 (Reserveringsgebieden), par. 5.1.7.4 (doorvaart rijksvaarwegen), par. 5.1.7.6 (landelijke fiets- en wandelroutes) en artikel 5.163 (voorkomen belemmeringen hoofdspoorweginfrastructuur en rijkswegen).
• Woon-werkmobiliteit – de toevoeging van een nieuw hoofdstuk 18 aan het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) via het Besluit werkgebonden personenmobiliteit (Stb. 2023, 472). Hoofdstuk 18 is getiteld “emissies door mobiliteit”. Afdeling 18.1 voegt regels toe om de emissies van woon-werkmobiliteit te verminderen. De regels zijn in een nieuw hoofdstuk toegevoegd om in de toekomst de mogelijkheid open te houden om andere regels over emissies door mobiliteit te stellen (Stb. 2023, 472, p. 1). Het Bal bevat een registratieverplichting voor ondernemingen met meer dan honderd werknemers onder meer om gegevens aan te leveren over het woon-werkverkeer en zakelijke verkeer van werknemers (artikel 18.15 Bal). Ook komt er een gezamenlijk CO₂-plafond voor werkgevers met honderd of meer werknemers, waaraan met ingang van 2030 moet worden voldaan (artikel 18.12, tweede lid, Bal). Met de regels is vooral beoogd om de werkgevers bewuste keuzes te laten maken over verduurzaming van de personenmobiliteit. Werkgevers van 100 werknemers om meer zijn de normadressaat. Op grond van artikel 4.3, eerste lid, van de Omgevingswet kunnen bij algemene maatregel van bestuur onder andere regels worden gesteld over milieubelastende activiteiten. Als milieubelastende activiteiten aangewezen het door een onderneming of rechtspersoon laten reizen van een werknemer tussen woon en werk of om een andere reden in het kader van de dienstbetrekking (artikel 18.6 en 18.11 Bal). Zie hierover verder onze bijdrage in "Omgevingswet en mobiliteit: verduurzaming van woon-werkverkeer en zakelijk verkeer door middel van het Besluit werkgebonden personenmobiliteit" in Tijdschrift voor Omgevingsrecht 2022/2. 
• Landelijke fiets- en wandelroutes – par. 5.1.7 Bkl bevat een paragraaf getiteld “behoeden van de staat en werking van infrastructuur of voorzieningen voor nadelige gevolgen van mobiliteit”.  Deze paragraaf bestaat op dit moment echter nog maar uit één verplichting/instructieregel. Artikel 5.161b bepaalt dat omgevingsplannen die door landelijke fiets- en wandelroutes snijden, het belang van instandhouding van die routes bij het omgevingsplan moeten betrekken. 

De ambities uit het NOVI zijn nu nog niet concreet vertaald in verplichtingen in rijksregels. Wij zijn benieuwd of die in de toekomst nog worden ingezet om de ambities op het gebied van mobiliteit te realiseren.

Conclusie

Hoewel mobiliteit niet uitdrukkelijk wordt genoemd in de Ow, benadrukt de memorie van toelichting wel de sterke samenhang tussen ruimtelijke ordening en mobiliteit. Dat betekent dat de instrumenten in de Ow kunnen ingezet voor mobiliteit. Dat is positief. De besluitvorming over mobiliteit hangt immers samen met de ruimtelijke planvorming van wonen, werken, voorzieningen en (energie)infrastructuur.  Het is afwachten of die samenhang in de Ow verder versterkt.

Wilt u zich oriënteren op de achtergrond en de totstandkoming van de Omgevingswet? Raadpleeg onze webpagina www.my.stibbe.com/mystibbe/pgo. Op onze webpagina vindt u onder meer de geconsolideerde versie van de Omgevingswet, waarbij alle wetsartikelen zijn voorzien van een relevante toelichting aan de hand van de wetsgeschiedenis.