Mobiliteit en emissiehandel: Komt er een Europees emissiehandelssysteem voor het wegtransport?

De mobiliteitssector valt niet onder dit systeem, maar de Europese Commissie overweegt om het EU-ETS uit te breiden met het wegtransport (EU Green Deal COM(2019)640). Als deze plannen werkelijkheid worden dan zal dus een emissiehandelsysteem gaan gelden voor personenauto’s en vrachtauto’s. In juni 2021 wordt een eerste juridisch voorstel verwacht (EU Communication on the 2030 Climate Target Plan COM(2020)562). Wat kan de mobiliteitssector verwachten?

Cap and trade principe

Het EU-ETS is neergelegd in de ETS Richtlijn en werkt volgens het cap and trade­ principe (Richtlijn 2003/87/EG). Dit houdt in dat er een limiet (cap) wordt gesteld aan de hoeveelheid broeikasgassen die bedrijven die onder dit systeem vallen mogen uitstoten. Binnen dit limiet ontvangen of kopen zij emissierechten en na elk jaar dient het bedrijf voldoende rechten in te leveren om zijn emissies te dekken.

Het gestelde limiet wordt gefaseerd verlaagd, waardoor de totale uitstoot afneemt en er schaarste op de markt ontstaat. Wanneer een bedrijf emissierechten overhoudt, bijvoorbeeld door zijn uitstoot te verminderen, kunnen deze emissierechten verhandeld worden (trade). Dit brengt flexibiliteit met zich mee en zorgt ervoor dat de uitstoot van broeikasgassen wordt verminderd op een kosteneffectieve wijze.

Downstream– en upstream benadering

Er zijn verschillende manieren om de mobiliteitssector op te nemen in het EU-ETS. Zo kan gekozen worden voor een downstream– of een upstream benadering.

Het EU-ETS past momenteel een downstream benadering toe. Dit houdt in dat de brandstofgebruiker de emissierechten moet verwerven. Dit is goed te verklaren vanuit het Europese beginsel “de vervuiler betaalt” (art. 191 lid 2 VWEU). De huidige brandstofgebruikers binnen het EU-ETS zijn echter voornamelijk grote emittenten en maar een beperkt aantal bedrijven valt onder het EU-ETS. Dit staat in schril contrast met het grote aantal kleinere emittenten in de mobiliteitssector. Zo waren er in 2018 alleen al 268 miljoen passagiersvoertuigen in de Europese Unie (ACEA Rapport 2019). Het monitoren van al deze emittenten is dan ook een probleem (Centrum für Europäische Politik 2015). Daarnaast zorgt het enorme aantal voor een stijging van de administratieve lasten en transactiekosten binnen het EU-ETS. Een downstream benadering is daarom lastig toepasbaar op de mobiliteitssector.

Een oplossing is een upstream benadering. In dat geval moeten niet de brandstofgebruikers, maar de brandstofleveranciers de emissierechten verwerven. Brandstofleveranciers spelen evenwel maar een beperkte rol bij het reduceren van emissies als gevolg van wegtransport: afgezien van het verhogen van de brandstofprijzen voor de eindgebruiker zijn er weinig emissiereducerende maatregelen te treffen als leverancier. De vraag is dus of de upstream benadering in overeenstemming is met het doel van de ETS Richtlijn. Deze beoogt namelijk juist een inrichting overstijgende aanpak van emissiereducerende maatregelen, waardoor op de meest kosteneffectieve en economisch efficiënte wijze bijgedragen wordt aan het behalen van de totale emissiedoelstelling. In de ETS Richtlijn is dit niet als harde eis neergelegd, maar wel als doelstelling (zie art. 1 Richtlijn 2003/87/EG). Indien gekozen wordt dat de brandstofleveranciers de emissierechten moeten verwerven, past dit niet binnen het kosteneffectieve handelssysteem dat de ETS Richtlijn beoogt. Het emissierecht wordt dan in feite een belasting omdat degene die het recht moet betalen geen mogelijkheid heeft om kosten efficiënte maatregelen te nemen ter vermijding van emissies.

Een ander aandachtspunt is de verhandelbaarheid van emissierechten. Zouden de emissierechten voor het wegtransport kunnen worden verhandeld zoals nu de emissierechten voor de industrie? Voorstelbaar is dat grote brandstofleveranciers in een gunstige periode tegen een lagere prijs emissierechten opkopen zodat bij sommige brandstofleveranciers een goedkoper benzine kan worden getankt omdat deze emissierechten goedkoper hebben kunnen inkopen.

Nationaal emissiehandelssysteem voor mobiliteitssector in Duitsland

In Duitsland komt in 2021, parallel aan het EU-ETS, een nationaal emissiehandelssysteem voor transport en gebouwen (Deutscher Bundestag 19/14746). Daarbij heeft Duitsland gekozen voor een upstream benadering: de brandstofleveranciers moeten de emissierechten verwerven.

Vergelijkbaar met het EU-ETS maakt het Duitse emissiehandelssysteem gebruik van een cap and trade principe, waarbij de federale overheid een jaarlijkse totale emissiegrenswaarde voor transport- en verwarmingsbrandstoffen vaststelt. De brandstofleveranciers zijn verplicht om hun jaarlijkse op de markt gebrachte brandstofhoeveelheid te rapporteren en het betreffende aantal emissierechten hiervoor aan te schaffen en in te leveren.

In tegenstelling tot het EU-ETS, waar een deel van de emissierechten wordt toegewezen en een deel wordt geveild, worden emissierechten in het Duitse emissiehandelssysteem niet toegewezen. Tot 2026 worden de emissierechten enkel tegen een wettelijk vastgestelde prijs verkocht, zodat alle deelnemers zich aan het systeem kunnen aanpassen. Vanaf 2026 worden de emissierechten niet meer verkocht, maar op een veiling beschikbaar gesteld.

Aanpassen ETS Richtlijn

De Europese Commissie overweegt een upstream benadering bij de uitbreiding van het EU-ETS met de mobiliteitssector (EU Communication on the 2030 Climate Target Plan COM(2020)562). De ETS Richtlijn past op dit moment echter een downstream benadering toe. Daarnaast is de Richtlijn enkel gericht op bedrijven met energie verbruikende installaties en luchtvaartactiviteiten; automobilisten vallen hier niet onder. Dit betekent dat de Richtlijn moet worden aangepast.

Het aanpassen van de ETS Richtlijn vereist instemming van de lidstaten en kost tijd: pas vijf jaar na het voorstel om luchtvaartactiviteiten op te nemen in het EU-ETS (EU COM(2006)818) gold het EU-ETS ook daadwerkelijk voor luchtvaartactiviteiten (Richtlijn 2009/101/EG). Hierdoor is niet te verwachten dat de mobiliteitssector in de nabije toekomst onder het EU-ETS komt te vallen. Aangezien 1 juni 2021 een eerste juridisch voorstel wordt verwacht, is het denkbaar dat pas in 2026 een verandering plaatsvindt. Mogelijk zal daarom de keuze worden gemaakt om eerst naar de resultaten van het nationale emissiehandelssysteem in Duitsland te kijken.

Samenloop met de vrachtwagenheffing

In Nederland is het kabinet bezig met de invoering van een vrachtwagenheffing (vrachtwagenheffing.nl). Doel voor de invoering hiervan is (1) het verkeer te laten betalen voor het gebruik van de weg, door vaste belastingen om te zetten naar een variabele heffing waarbij per gereden kilometer wordt betaald en (2) het innoveren en verduurzamen van de Nederlandse vervoerssector.

Of bij de uitbreiding van het EU-ETS met de mobiliteitssector nu een downstream of upstream benadering wordt toegepast, het zullen de brandstofgebruikers zijn die uiteindelijk opdraaien voor de kosten. De brandstofleveranciers zullen namelijk proberen de prijs voor de emissierechten door te leggen aan de gebruikers. Indien zowel de vrachtwagenheffing wordt ingevoerd en het EU-ETS wordt uitgebreid met de mobiliteitssector, zijn er voor de vrachtwagensector twee financiële instrumenten waarmee deels hetzelfde doel wordt gediend.  Indien de sector snel verduurzaamt zodat minder fossiele brandstof nodig is, zal de dubbele belasting overigens van kortere duur zijn.

Afsluiting

De uitbreiding van het EU-ETS met de mobiliteitssector is niet vanzelfsprekend. Allereerst is een downstream benadering lastig toepasbaar op de mobiliteitssector, waardoor het beginsel de vervuiler betaalt niet op gaat voor de mobiliteitssector. Verder zal de ETS Richtlijn moeten worden aangepast, zodat de mobiliteitssector onder de reikwijdte van de Richtlijn valt. Aangezien Duitsland binnenkort een nationaal emissiehandelssysteem krijgt, kan verwacht worden dat dit systeem als voorbeeld zal dienen voor de aanpassing van het EU-ETS. Tot slot kan de vraag worden gesteld of het aanvaardbaar is om de mobiliteitssector onder het EU-ETS te laten vallen, gezien de samenloop met andere heffingen zoals de vrachtwagenheffing. In juni 2021 wordt een eerste juridisch voorstel verwacht. Wij wachten met spanning af.