Minister voor VRO wil lokaal maakwerk voor energie- en milieuprestatie beperken industriële woningbouw te versnellen

Op 11 maart 2022 heeft de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (de Minister) het Programma Woningbouw gepubliceerd (zie daarover ons eerdere blogbericht). Daarin staat dat de mogelijkheden voor verbeteringen van de bouwregelgeving in het Bouwbesluit 2012 en het toekomstige Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) in kaart worden gebracht om belemmeringen voor de woningbouwopgave weg te nemen.

In vervolg hierop stuurde de Minister op 12 april 2022 een kamerbrief over de aangekondigde wijzigingen in Bouwbesluit 2012 en het Bbl (de Kamerbrief). Het Bbl zal tegelijk met de Omgevingswet in werking treden, vooralsnog op 1 januari 2023. In de Kamerbrief kondigt de Minister onder meer aan dat lokale maatwerkregels voor de energie- en milieuprestatie in het Bbl zullen worden heroverwogen.

Uitgangspunt huidig stelsel: Bouwbesluit 2012 is uitputtend

Het Bouwbesluit 2012 heeft een uitputtend karakter, waardoor het gemeentes niet is toegestaan om in bijvoorbeeld bestemmingsplannen strengere duurzaamheidseisen opnemen (zie o.a. ABRvS 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:600, r.o. 17.1).

Het is wel mogelijk om op grond van de Crisis- en herstelwet (“Chw”) in een aantal gemeenten en gebieden te experimenteren met het lokaal eisen van strengere energie- en/of milieuprestatie bij nieuwbouw.

Experimenteren energieprestatie onder het BuChw

Sinds 2011 maakt een aantal gemeenten van de experimenteermogelijkheid voor energieprestatie gebruik, zowel op grond van artikel 6b lid 2 als op grond van artikel 6p lid 1 Besluit uitvoering Chw (BuChw)). In de betrokken gemeenten gold voor nieuw te bouwen woningen een energieprestatiecoëfficient (EPC) 0,2 in plaats van 0,4 zoals die gold op grond van het toenmalige artikel 5.2 Bouwbesluit 2012. Daarnaast voorzag artikel 6p lid 3 BuChw erin dat tot en met 31 december 2019 in de bouwverordening, in afwijking van artikel 5.2 Bouwbesluit 2012, voorschriften kunnen worden opgenomen die voorzien in een nog lagere EPC. De mogelijkheid is geïntroduceerd in de 17^de tranche BuChw, Stb. 2019, 53. Op pagina 31 bij van de nota van toelichting daarbij staat dat vanuit het oogpunt van lastenbeperking, rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en voorspelbaarheid de regels van het Bouwbesluit 2012 en het toekomstige Bbl in beginsel landelijk uniform zijn. Met het instrument van maatwerk wordt gemeenten waar nodig echter ruimte geboden voor nadere invulling, aanvulling of afwijking van regels. Dit geeft ruimte aan lokale duurzaamheidsambities. Het experiment sluit aan bij de in het ontwerp-Bbl opgenomen maatwerkregel voor een strengere EPC, aldus de nota van toelichting.

Dit experiment zou duren tot 31 december 2019, omdat op 1 januari 2020 de eisen voor Bijna Energie-Neutrale Gebouwen (BENG) ter vervanging van EPC van toepassing zouden worden en het Bouwbesluit 2012 en het Bbl daarop zouden worden aangepast. De toepasselijkheid van BENG-eisen is tweemaal uitgesteld tot 1 januari 2021, zodat het experiment is verlengd tot en met 31 december 2020. In aanloop naar die datum zou worden bezien of en op welke wijze het experiment kon worden voortgezet op een manier die aansluit bij de nieuwe BENG-eisen tot inwerkingtreding van de Omgevingswet.

Per 1 januari 2021 hebben de BENG-eisen na twintig jaar de EPC-eisen vervangen. De BENG-eisen vloeien voort uit het Energieakkoord voor duurzame groei en uit de herziene richtlijn energieprestatie gebouwen (Richtlijn 2010/31/EU, ook wel Europese Energy Performance of Buildings Directive (EPDB)).

De energieprestatie bij BENG is uitgewerkt in minimale eisen voor drie prestatie-indicatoren (BENG 1, BENG 2 en BENG 3):

1. BENG 1: energiebehoefte. De maximale energiebehoefte in kWh per m² gebruiksoppervlak per jaar (kWh/m² per jaar).
2. BENG 2: primair fossiel energieverbruik. Het maximale primaire fossiel energiegebruik in kWh per m² gebruiksoppervlak per jaar (kWh/m² per jaar)
3. BENG 3: het aandeel hernieuwbare energie in procenten (%).

De 22^ste tranche BuChw, Stb. 2021, 600, is uiteindelijk per 1 december 2021 in werking getreden. Daarmee is artikel 6p BuChw gewijzigd door Amsterdam als experimenteergemeente te schrappen (gevolg gevend aan een motie (Kamerstukken II 2020/21, 32 813, nr. 595) en door een nieuw lid 4 aan artikel 6p toe te voegen. In dat lid is bepaald dat in de periode tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet in de bouwverordening van de aangewezen gemeenten voorschriften kunnen worden opgenomen die voorzien in lagere maximumwaarden voor energiebehoefte (BENG 1) en primair fossiel energiegebruik (BENG 2) en een hogere minimumwaarde voor het aandeel hernieuwbare energie (BENG 3) dan bedoeld in artikel 5.2 lid 1 Bouwbesluit 2021.

Experimenteren milieuprestatie onder het BuChw

De milieuprestatie gebouwen (MPG) geeft aan wat de milieubelasting (waaronder de uitstoot van broeikasgassen en de uitputting van grondstoffen) is van de materialen die in een gebouw worden toegepast en is hiermee een maatstaf voor de duurzaamheid van een gebouw.

Sinds 1 januari 2018 stond in artikel 5.9 Bouwbesluit 2012 dat een nieuwe woonfunctie of nieuw kantoorgebouw (groter dan 100 m2) een milieuprestatie van ten hoogste 1,0 heeft.

Artikel 6q BuChw voorziet erin dat de gemeenten Harderwijk en Amsterdam tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet in de bouwverordening kunnen bepalen dat voor woonfuncties en kantoorgebouwen een milieuprestatie van ten hoogste 0,9 geldt. Deze mogelijkheid is geïntroduceerd met de 19^de tranche van het BuChw, Stb. 2020, 75. Op pagina 12 van de nota van toelichting staat een vergelijkbare motivering als over de mogelijkheid van aanscherpen van de EPC via de bouwverordening in een aantal gemeenten op grond van de 17^de tranche, namelijk dat de mogelijkheid om een strengere norm te stellen de weg opent om inhoud te geven aan lokale duurzaamheidambities en dat hiermee vooruit wordt gelopen op de maatwerkregelbevoegdheid in het Bbl. De mogelijkheid van aanscherpen van de MPG is van kracht geworden op 13 februari 2020. Per 14 april 2021 schrijft artikel 5.9 lid 1 Bouwbesluit 2012 voor de woonfunctie echter een nog scherpere milieuprestatie van 0,8 voor (net als artikel 4.159 lid 1 Bbl), maar voor kantoorgebouwen blijft de milieuprestatie op 1,0 staan. De experimenteerregeling heeft dus slechts nog een meerwaarde voor kantoorgebouwen.

Flexibiliteit onder het Bbl

Anders dan het Bouwbesluit 2012, voorziet het Bbl in een generieke mogelijkheid bij maatwerkregels strengere eisen te stellen op het vlak van BENG en MPG. De grondslag daarvoor is artikel 4.6 Omgevingswet, waarbij het toepassen van maatwerk op de regels in het Bbl wel vergt dat de mogelijkheid daartoe wordt ‘aan’ gezet in het Bbl. Dat is gebeurd in artikel 4.150 voor BENG (“Met een maatwerkregel kunnen alleen gebieden of categorieën gebruiksfuncties worden aangewezen waarvoor de in artikel 4.149 bedoelde maximum waarden voor energiebehoefte en primair fossiel energiegebruik en minimum waarde voor het aandeel hernieuwbare energie worden aangescherpt.”) en in artikel 4.160 voor milieuprestatie (“Met een maatwerkregel kunnen alleen gebieden worden aangewezen waarin de volgens de Bepalingsmethode Milieuprestatie Gebouwen en GWW-werken bepaalde milieuprestatie, bedoeld in artikel 4.159, voor een woonfunctie of kantoorgebouw wordt aangescherpt.”)

Hiermee kunnen alle gemeenten in Nederland in het omgevingsplan strengere eisen stellen op het vlak van BENG en milieuprestatie.

Brief Minister voor VRO

De Minister schrijft dat de BENG en MPG-eisen sinds 2018 zijn aangescherpt en dat er daarnaast nog verdere landelijke aanscherpingen het verschiet liggen omdat de lat in heel Nederland hoog zal moeten worden gelegd om de duurzaamheidsambities en klimaatdoelstellingen in 2030 en 2050 in de gebouwde omgeving te behalen. Daarover gaat de Minister in overleg met de sector en met medeoverheden.

De Minister zal de BENG eisen aanscherpen zodat uiteindelijk sprake zal zijn van emissievrije nieuwbouw. In een voetnoot schrijft de minister dat in 2023 zal worden gewerkt aan een verder aanscherping van o.a. minimumvereisten voor de energieprestatie van gebouwen, waaronder nieuwbouw, op basis van een kostenoptimaliteitsstudie. Daarnaast worden de huidige EPDB en de Construction Product Regulation (CPR) herzien door de Europese Commissie. Dit kan leiden tot verdere aanscherpingen van minimumvereisten voor de energie- en milieuprestatie in de (nabije) toekomst. Over de herziene EPBD lopen nog onderhandelingen. De CPR onderhandelingen moeten nog starten.

Voor de milieuprestatie-eis wordt bezien of en hoe die voor nieuwbouw al in 2025 naar 0,5 kan. In het programma verduurzaming Woningbouw zal de Minister nader in gaan op deze en andere beleidsvoornemens die circulariteit in de bouw en verduurzaming van de bouwsector verbeteren.

Omdat de eisen voor energiebesparende maatregelen al op landelijk niveau worden aangepast, is de noodzaak voor generiek lokaal maatwerk minder, zo begrijpen wij. Bovendien bemoeilijken lokale eisen aan energiebesparende maatregelen industriële woningbouw, waar de Minister blijkens het Programma Woningbouw meer op wil inzetten. Industriële woningbouw, waarbij componenten van woningen in fabrieken worden gemaakt, vergt vanwege de daarmee gepaard gaande investeringen standaardisatie. Bij uniforme bouwvoorschriften kan een producent voor zijn industrieel vervaardigde woningconcept de maatvoering, productiewijzen en de toe te passen componenten, bouwdelen en materialen zoveel mogelijk standaardiseren. Die standaardisatie is ook van belang voor toeleveranciers.  Standaardisatie binnen woningconcepten op basis van uniforme bouwvoorschriften leidt (op termijn) tot een betere prijs-kwaliteitverhouding, hogere duurzaamheidsprestaties, een grotere realisatiesnelheid, minder stikstof)uitstoot op de bouwlocatie, verlaging faalkosten en lagere inzet van arbeidskrachten, aldus de Minister.

Hierom start de Minister de voorbereidingen om voor BENG en MPG de maatwerkmogelijkheid bij nieuwbouw uit het Bbl te halen. Wel blijft er de mogelijkheid voor het lokale bestuur om in specifieke gevallen te experimenteren. Daarbij doelt de minister op de experimenteerregeling in artikel 23.3 Omgevingswet, op grond waarvan bij algemene maatregel van bestuur bij wijze van experiment kan worden afgeweken van het bepaalde bij of krachtens onder meer de Omgevingswet. Gelet op de brief van de Minister ligt het niet voor de hand dat van die mogelijkheid gebruik zal worden gemaakt voor de onderwerpen BENG en MPG.

Planning

De Minister verwacht een eerste wijziging van het Bbl ten aanzien van landelijke uniformering van de energieprestatie en de milieuprestatie bij nieuwbouw begin 2023 aan de Tweede Kamer te kunnen voorleggen. De landelijke aanscherpingen zullen daarna volgen. Tevens zal het Bbl op andere vlakken worden aangepast indien dit zal leiden tot verbeteringen voor de praktijk.