Minister kondigt nieuwe aanpak aan voor een breder en strenger stikstofbeleid

Doelen van de aanpak

In haar brief loopt de minister voor Natuur en Stikstof eerst vier doelen af die met de beoogde aanpak “onontkoombaar” gerealiseerd zullen worden. Het eerste dwingende doel is natuurherstel en -verbetering. Die continue verplichting bestaat op grond van de Vogelrichtlijn (in artikel 2) en de Habitatrichtlijn (in artikel 6). Met de integrale aanpak zullen richting 2030 “onvermijdelijke stappen” worden gezet om de instandhoudingsdoelen van deze richtlijnen “op termijn” te bereiken. De minister noemt geen bindend tijdvak. Wel wijst zij op een voorstel van de Europese Commissie voor een Europese Biodiversiteitsstrategie. Daarin worden mogelijk wel wettelijk bindende tussendoelen voor 2030 en 2040 geconcretiseerd om de doelstellingen uit de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn waar te maken.

Realisering van de doelstellingen uit de Vogel- en Habitatrichtlijn zal in de praktijk een forse stikstofvermindering vereisen. Het tweede doel van de integrale aanpak is daarom stikstofreductie. In veel natuurgebieden slaat al geruime tijd meer stikstof neer dan de natuur kan verdragen, waardoor de kritische depositiewaarden worden overschreven. Om de schade en noodzakelijke maatregelen vast te stellen, zal een nieuw op te richten Ecologische Autoriteit zogeheten ‘natuurdoelanalyses’ vaststellen. Verder is  de wettelijke doelstelling uit de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn) van 2035 in het coalitieakkoord naar voren gehaald (lees ook onze blog over de ontwikkelingen binnen de Wsn). Hierdoor moet in 2030 74% van het stikstofgevoelig Natura 2000-areaal onder de kritische depositiewaarde liggen.

Andere doelen van de integrale aanpak zijn de klimaatopgave voor landbouw en landgebruik en de wateropgave. Daarbij gaat het vooral om broeikasgasreductie en het bereiken van een goede toestand van oppervlakte- en grondwater. In deze blog zullen wij inzoomen op het nieuwe stikstofbeleid. Meer informatie over de wateropgave is te raadplegen in onze eerdere blogs.

Kaders van de aanpak

De aanpak krijgt allereerst vorm door generiek rijksbeleid. Te denken valt aan landelijke bronmaatregelen voor stikstof of maatregelen uit het mestbeleid, bijvoorbeeld naar aanleiding van het addendum voor het zevende actieprogramma voor de Nitraatrichtlijn. Concreet kan het gaan om beëindigingsregelingen, aankoop en afwaardering van grond, bijvoorbeeld ten behoeve van extensivering of ondersteuning bij innovatie en investeringen. Een andere mogelijkheid die de minister noemt is een versnelling van de aanscherping van emissienormen voor ammoniak, die al eerder aan de Tweede Kamer is toegezegd. De minister zal in samenspraak met provincies en sectoren concretiseren op welke aspecten een aanscherping van het landelijk beleid nodig is. Daarbij benadrukt zij dat alle sectoren een evenredige bijdrage moeten leveren aan het behalen van de doelstellingen.

Anderzijds is de gebiedsgerichte aanpak van belang, die vorm krijg in provinciale gebiedsplannen. De kenmerken van het gebied zijn daarbij bepalend. Het Rijk stelt zo snel mogelijk – naar verwachting in april/mei – een kader op voor de gebiedsplannen. Daarin zullen per provincie taakstellende doelen worden geformuleerd die voortborduren op de (inter)nationale verplichtingen op het terrein van natuur, stikstof, water en broeikasgassen. In de gebiedsplannen leggen provincies de maatregelen en het instrumentarium vast. Dat moet uiterlijk 1 juli 2023 gebeuren. Ook PAS-melders worden in de gebiedsplannen meegenomen.

Bij zowel de landelijke als gebiedsgerichte aanpak blijft vrijwilligheid een belangrijk uitgangspunt. De voorkeur gaat daarom uit naar bijvoorbeeld extensivering, innovatie, verplaatsen of bedrijfsbeëindiging. De minister erkent echter ook dat “ingrijpende maatregelen” nodig zijn om de stikstofbelasting voldoende te reduceren. Op het moment dat de maatregelen niet het gewenste resultaat opleveren, is escalatie noodzakelijk. Dan zullen ook meer verplichtende maatregelen, zoals onteigening, aan de orde komen. Wanneer de gebiedsplannen onvoldoende zekerheid geven dat doelstellingen behaald kunnen worden, heeft Van der Wal daarnaast de mogelijkheid om bij te springen en het beleid aan te scherpen.

Welke maatregelen noodzakelijk zijn, volgt uit de hiervoor al genoemde natuurdoelanalyses die een Ecologische Autoriteit zal uitvoeren om de status van natuur en stikstof per Natura 2000-gebied te bepalen. De natuurdoelanalyses worden vervolgens steeds periodiek geactualiseerd. Volgens de minister moeten de natuurdoelanalyses het liefst dit jaar, maar uiterlijk 1 april 2023 zijn afgerond, vlak voor de eerdergenoemde deadline voor de gebiedsplannen. Of deze planning realistisch is, valt te bezien. De Ecologische Autoriteit moet bovendien nog operationeel worden.

Middelen, instrumenten en uitvoering

In het coalitieakkoord kondigde het kabinet al aan dat er een transitiefonds wordt ingesteld, waarin tot 2035 25 miljard euro wordt gereserveerd om de beoogde aanpak mogelijk te maken. Het pakket aan landelijke en gebiedsgerichte maatregelen dat gerealiseerd zal worden moet volgens Van der Wal een mix worden tussen verduurzaming en innovatie, en opkoop en afwaardering. Ter illustratie noemt de minister maatregelen als het invoeren van innovatieve staltechnieken, het treffen van managementmaatregelen en circulaire mestverwerking.

Een ander instrument is het wijzigen van de ruimtelijke bestemming in een gebied. Het kabinet bekijkt de mogelijkheid om het bestemmingsplan (in de toekomst het omgevingsplan) per 2027 te wijzigen, waardoor natuurgrond of natuurinclusief grasland met extensieve begrazing een verplichting wordt in bepaalde gebieden. Daarnaast kan de Wet voorkeursrecht (in de toekomst de Omgevingswet) handvaten bieden om via opkoop of wijziging van de agrarische functie lokale doelen te bereiken.

Om de aanpak de ondersteunen, wordt een ‘tussenorganisatie’ opgericht. Deze regieorganisatie ondersteunt zowel het Rijk als provincies in de succesvolle en slagvaardige uitvoering en ziet toe op een nauwe samenwerking tussen alle betrokken partijen. Zo komt er onder andere een grondbank die toeziet op de vrijkomende grond. De regieorganisatie moet op 1 oktober 2022 operationeel zijn.

De maatregelen zullen zorgvuldig worden gemonitord om de impact te bepalen en de aanpak waar nodig bij te sturen. Om de bestaande meet- en rekensystemen te verbeteren is er een Nationaal Kennisprogramma Stikstof (NKS) ingesteld, waarin wordt gekeken naar het gebruik van meerdere (waaronder buitenlandse) modellen om de uitkomsten van berekeningen robuuster te maken.

Ruimte voor ontwikkeling, toestemmingverlening en legalisatie

Met haar aanpak slaat de minister een nieuwe koers in met betrekking tot het stikstofbeleid. Zowel het aanscherpen als het verduidelijken van het beleid en het instrumentarium van toestemmingverlening lijken daarbij voorop te staan. Dat moet leiden tot meer zekerheid voor initiatiefnemers en “op termijn” ook tot meer ruimte voor nieuwe maatschappelijke en economische ontwikkelingen. De minister schetst drie principes die zij daarbij hanteert.

Ten eerste gaat de houdbaarheid van het systeem boven meer, maar onzekerder ontwikkelruimte. Volgens de minister heeft die “noodzakelijke versterking van de houdbaarheid van toestemmingverlening” echter wel tot gevolg dat er in ieder geval de komende jaren niet meer, en mogelijk zelfs minder ruimte beschikbaar is voor ontwikkeling. De inzet van ontwikkelreserve zal daarnaast alleen daar mogelijk zijn waar de ruimte niet nodig is voor natuurbehoud of –herstel.

Ten tweede zullen beleidsmatige keuzes eraan moeten bijdragen dat toekomstige vergunningverlening op basis van salderen in principe niet leidt tot een feitelijke toename van stikstofdepositie. Dit principe is opmerkelijk, in de eerste plaats omdat de minister hiermee de mogelijkheid lijkt op te werpen dat voor intern salderen in de toekomst weer een vergunning nodig zal zijn (de zogenoemde verslechteringsvergunning), in afwijking van het oordeel van de Afdeling in de Logtsebaan-uitspraak (ECLI:NL:RVS:2021:71). Daarnaast geeft de minister aan dat bij salderen moet worden bezien of er sprake is van een feitelijke toename van stikstofdepositie, terwijl het vaste jurisprudentie van de Afdeling is dat wordt beoordeeld of er sprake is van een toename ten opzichte van de vergunde situatie – en dus niet de feitelijk uitgevoerde situatie (bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2021:175). Het standpunt van de minister sluit overigens wel aan bij rechtspraak van de rechtbank Oost-Brabant, die al eerder pleitte voor een nuancering op de jurisprudentie van de Afdeling (ECLI:NL:RBOBR:2022:192).

Het laatste vertrekpunt dat de minister benoemt, is dat er meer nadruk komt te liggen op de controleerbaarheid van activiteiten, vergunningen en uitstoot door bevoegde instanties, toezichthouders en handhavers. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de wens van de minister om PAS-meldingen zo snel mogelijk te legaliseren (lees ook onze blog over PAS-melders). De minister zal de Kamer nog vóór deze zomer informeren over de concrete invulling van de beoogde aanscherpingen in toestemmingverlening.

Het gevolg van het hanteren van deze principes is dat er in ieder geval de komende jaren niet meer, en mogelijk zelfs minder ruimte beschikbaar is voor ontwikkeling, aldus Van der Wal. Dat betekent echter niet dat er helemaal geen ruimte is of zal ontstaan. Zowel de partiële bouwvrijstelling als het stikstofregistratiesysteem (SSRS) blijven in de volgende fase van de stikstofaanpak in stand. Eén van de bronmaatregelen die onderdeel uitmaakte van het SSRS – de landelijke verlaging van de maximumsnelheid op rijkswegen – zal in de toekomst echter niet meer voor vergunningverlening inzetbaar zijn. Reden daarvoor is, kort gezegd, dat de precieze opbrengst van de maatregel niet meer voldoende zeker is. Na het verschijnen van deze Kamerbrief oordeelde de rechtbank Noord-Holland al dat de vrijgekomen stikstofruimte als gevolg van de snelheidsmaatregel niet mocht worden opgenomen in het SSRS (ECLI:NL:RBNHO:2022:3375). De Afdeling heeft zich hierover nog niet uitgelaten. In een recente uitspraak leidden summiere gronden die tegen het SRSS werden aangevoerd niet tot een gegrond beroep (ECLI:NL:RVS:2022:1210).

Vastleggen van de aanpak in programma's en wetgeving

Om de aangescherpte doelstellingen te behalen, zal de aanpak vorm moeten krijgen in programma’s en wetgeving. De minister noemt hierbij de mogelijke aanpassing van de Omgevingswet of de Wet natuurbescherming. Het wetsvoorstel hiervoor zal in de eerste helft van 2023 worden ingediend. In mei van dit jaar zal het kabinet starten met de inspraak op het ontwerpprogramma Stikstofreductie en Natuurverbetering (programma SN).

Op de korte termijn zal de Minister een uitvraag sturen naar provincies om te kijken of bepaalde maatregelen al vóór de invoer van de gebiedsplannen kunnen worden uitgevoerd. Hiervoor zal zij criteria opstellen om te wegen of de maatregelen voor nu volstaan. Alleen ‘no regret’ maatregelen, waarbij de winst op voorhand zeker is, zullen deze test doorstaan.

Afsluitende opmerking

De aanpak van de minister lijkt een sterke reactie op de verslechterde natuurwaarden en is absoluut ambitieus te noemen. Zowel voor natuurherstel als voor de vergunningverlening voor maatschappelijke en economische ontwikkelingen wordt een duidelijk beleidsmatig kader geschetst. Daarbij valt wel op dat de vergunningverlening niet eenvoudiger lijkt te worden. De minister benoemt in de brief meermaals dat de vergunningverlening voor ontwikkelingen “op termijn” verder op gang zal komen en dat er “op den duur” meer perspectief zal zijn op ruimere mogelijkheden voor nieuwe projecten. Op dit moment is er volgens de minister echter “zeer beperkt ruimte” voor nieuwe ontwikkelingen en die ruimte zal er de komende jaren mogelijk zelfs nog minder zijn. Hoe deze constatering zich verhoudt tot de – ook door de minister genoemde – andere urgente opgaven waar Nederland voor staat, zoals de woningbouw en de energietransitie, wordt niet geheel duidelijk. Duidelijk is wel dat de komende periode (nog) niet gemakkelijk zal worden voor initiatiefnemers. Of het ambitieuze beleid de gewenste effecten zal hebben en met de verwachte snelheid gerealiseerd kan worden, zal de toekomst uitwijzen.