Minder snel een spoedeisend belang in voorlopige voorzieningen in bestemmingsplanzaken

Op grond van artikel 8:81 lid 1 Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening treffen, "indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist". De aanwezigheid van een spoedeisend belang is dus een vereiste voor toewijzing van een verzoek om voorlopige voorziening. Hoewel een voorlopige voorziening allerlei vormen kan hebben, is de meest gebruikelijke dat het bestreden besluit bij toewijzing van het verzoek wordt geschorst totdat uitspraak in de hoofdzaak wordt gedaan. Hierom spreek ik in het vervolg van zowel een voorlopige voorziening, als van een schorsing.

Een bestemmingsplan op grond van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) is vatbaar voor beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling of ABRvS) en daarmee kan een verzoek om voorlopige voorziening worden ingediend bij de voorzieningenrechter van de Afdeling. 

Een bestemmingsplan is het belangrijkste onderdeel van het toetsingskader voor de verlening van een omgevingsvergunning voor bouwen, opgenomen in artikel 2.10 lid 1 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Dat wil zeggen dat als een aanvraag van een omgevingsvergunning voor bouwen niet in strijd is met het bestemmingsplan, het college van burgemeester en wethouders de omgevingsvergunning doorgaans moet verlenen.

Een effectieve manier om een nieuw bouwplan (bijvoorbeeld een woningbouwproject of een supermarkt) in ieder geval tijdelijk tegen te houden, is gedurende de beroepstermijn van een Wro-bestemmingsplan een verzoek om voorlopige voorziening in te dienen. Omdat een tijdens de beroepstermijn ingediend verzoek om voorlopige voorziening automatisch schorsende werking heeft (artikel 8.4 Wro), treedt het bestemmingsplan niet eerder in werking dan dat op dat verzoek is beslist. In geval van toewijzing van het schorsingsverzoek, treedt het (geschorste deel van het)bestemmingsplan alleen in werking als het daartegen gerichte beroep in de bodemprocedure ongegrond wordt verklaard.

In de situatie dat gesteld wordt dat verwacht wordt dat initiatiefnemer op korte termijn een omgevingsvergunning voor bouwen indient die past in het bestemmingsplan, dan achtte de voorzieningenrechter in het verleden doorgaans een spoedeisend belang aanwezig (bijvoorbeeld Vz. ABRvS 23 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4250, r.o. 7, Vz. ABRvS 7 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4025, r.o. 6 en Vz. ABRvS 21 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2529, r.o. 6).

Dat is overigens ook zonder meer het geval als op grond van het in werking getreden bestemmingsplan al een omgevingsvergunning voor bouwen is verleend, in welk geval ook de zogenoemde Tegelenjurisprudentie relevant is (vgl. ABRvS 21 december 1999, ECLI:NL:RVS:1999:AA42960 en ABRvS 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:92) en in welk geval een spoedeisend belang zonder meer wordt aangenomen. Uit de Tegelenjurisprudentie volgt onder meer dat om te bewerkstelligen dat een omgevingsvergunning voor bouwen, die is verleend op grond van een in werking getreden, maar niet onherroepelijk bestemmingsplan, ook in bezwaar wordt getoetst aan dat nieuwe bestemmingsplan, gelijktijdig met het bezwaarschrift tegen de omgevingsvergunning een verzoek om voorlopige voorziening tegen het bestemmingsplan moet worden ingediend. Als het schorsingsverzoek wordt toegewezen, dan wordt de omgevingsvergunning in bezwaar getoetst aan het dan herleefde oude planologische regime, waarmee die omgevingsvergunning doorgaans in strijd zou zijn. Zou in deze situatie een spoedeisend belang bij een verzoek om voorlopige voorziening tegen een bestemmingsplan niet zonder meer gegeven zijn, dan zou dat de rechtsgang tegen de omgevingsvergunning in grote mate illusoir maken. Zie over de Tegelenjurisprudentie dit eerdere blogbericht.

Maar in de uitspraak van 12 november 2024 neemt de voorzieningenrechter van de Afdeling afstand van de oude lijn dat een spoedeisend belang aanwezig is, zodra het voornemen bestaat om te gaan bouwen of een aanvraag voor een omgevingsvergunning in te dienen. De voorzieningenrechter overweegt:

"Niet in geschil is dat op het moment van de zitting van de voorzieningenrechter geen aanvraag is ingediend voor een omgevingsvergunning op grond van het bestemmingsplan. Verder is niet gebleken dat de nieuwe bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan mogelijk maakt op dit moment aanleiding geven voor het uitvoeren van voorbereidende werkzaamheden die feitelijk onomkeerbare gevolgen zullen hebben en waarvoor het bestemmingsplan nodig is om deze uit te kunnen voeren. Anders dan de voorzieningenrechter in het verleden heeft geoordeeld, is de enkele stelling dat het voornemen bestaat om te gaan bouwen of een vergunningaanvraag in te dienen voor bouwen, onvoldoende om spoedeisendheid aan te nemen bij een verzoek om schorsing van een bestemmingsplan. De praktijk leert immers dat het uitzonderlijk is dat er vooruitlopend op de onherroepelijkheid van een bestemmingsplan daadwerkelijk een aanvraag wordt ingediend en uitvoering wordt gegeven aan een bouwplan.

Wel wijst de voorzieningenrechter erop dat de [verzoekster] een nieuw verzoek om voorlopige voorziening kan indienen als zich nieuwe of andere omstandigheden voordoen die maken dat alsnog een voorlopige voorziening moet worden getroffen voordat de Afdeling uitspraak heeft gedaan op het beroep."

Observaties

Het minder snel aannemen van een spoedeisend belang verkleint de kans op een vroegtijdig voorlopig rechtmatigheidsoordeel, dat relevant kan zijn voor initiatiefnemers die op risico willen bouwen

De voorzieningenrechter acht niet het enkele in werking treden van een bestemmingsplan voldoende voor de aanwezigheid van een spoedeisend belang en ook niet de enkele stelling dat het voornemen bestaat om te gaan bouwen of dat daartoe een aanvraag wordt ingediend. Wanneer zou de voorzieningenrechter dan wel een spoedeisend belang aannemen? Dat zal in ieder geval het geval zijn als de aanvraag is ingediend, maar ook als met meer dan met een enkele stelling inzichtelijk kan worden gemaakt dat de aanvraag binnen korte termijn zal worden ingediend of anderszins aannemelijk is dat feitelijk onomkeerbare gevolgen plaatsvinden op grond van inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. 

Het interessante is dat zowel verzoeker, als initiatiefnemer, er belang bij heeft dat een verzoek om voorlopige voorziening niet alleen op de afwezigheid van een spoedeisend belang wordt afgedaan. In dat geval zal het bestemmingsplan namelijk sowieso niet geschorst worden, terwijl verzoeker dat juist wel wenst. Maar minstens zo belangrijk is dat de kans op een voorlopig rechtmatigheidsoordeel door het minder snel aannemen van een spoedeisend belang verkeken is. Initiatiefnemers die op basis van niet-onherroepelijke publiekrechtelijke besluiten willen gaan bouwen en daarmee op eigen risico (zie HR 29 april 1994, ECLI:NL:HR:1994:ZC1358 (Schuttersduin), o.a. AB 1994, 530)) (en die zijn er wel degelijk!), doen dat liever als er een inhoudelijk voorlopig rechtmatigheidsoordeel is, dan wanneer dat er niet is. Niet ongebruikelijk is dat initiatiefnemers juist daarom de indiening van een verzoek om voorlopige voorziening proberen uit te lokken. Nu kan bij aanwezigheid van een spoedeisend belang een verzoek ook worden afgedaan op grond van een belangenafweging, als de zaak bijvoorbeeld zich door complexiteit niet leent voor een inhoudelijk uitspraak in een voorlopige voorzieningprocedure, maar als een verzoek inhoudelijk wordt afgewezen dan is dat zeer waardevol voor een initiatiefnemer die op eigen risico bouwt. Zo'n initiatiefnemer zal daarom, vermoedelijk zij aan zij met verzoeker, grondig moeten concretiseren waarom er binnenkort met de bouw wordt begonnen als er nog geen aanvraag is ingediend.

Het minder snel aannemen van een spoedeisend belang vergroot de kans dat een Wro-bestemmingsplan zonder voorlopig rechtmatigheidsoordeel onder het nieuwe recht in werking treedt, met ingrijpende consequenties na eventuele vernietiging

Een andere reden waarom het minder snel aannemen van een spoedeisend belang bij voorlopige voorzieningen tegen een Wro-bestemmingsplan in de praktijk onwenselijk kan uitpakken, is gelegen in de Afdelingsuitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174. Uit die uitspraak volgt dat als een Wro-bestemmingsplan na 1 januari 2024 in werking is getreden (en dus niet van rechtswege is geschorst) en dat bestemmingsplan later wordt vernietigd, dat bestemmingsplan vervolgens niet onder de Wro kan worden hersteld. De met dat bestemmingsplan gewenste ontwikkelingen kunnen slechts mogelijk worden gemaakt door besluitvorming onder de Omgevingswet (een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA)). In het bijzonder het in procedure brengen van een omgevingsplan vergt een aanzienlijke (tijds)inspanning. Een schorsing is dan te prefereren boven inwerkingtreding gevolgd door vernietiging. De schorsingszitting en de eventuele inhoudelijke schorsingsuitspraak kunnen namelijk bruikbare informatie bevatten voor eventuele herstelbesluiten op grond van artikel 6:19 Awb of voor aanvullingen van de motivering, waarop de Wro van toepassing is en waarmee de kans op vernietiging in beroep wordt verkleind. Vanzelfsprekend overigens zal deze overgangsrechtelijke situatie zich in de loop der tijd steeds minder voordoen.

Verhouding tot de Omgevingswet

De rol van het omgevingsplan kan zowel groter, gelijk, als kleiner zijn dan een Wro-bestemmingsplan voor de directe toelaatbaarheid van concrete bouwplannen. Groter, als een omgevingsplan bouwmogelijkheden minder dan nu afhankelijk stelt van het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit voor bouwen. In dat geval volgt na het in werking treden van het omgevingsplan geen aanvraag op grond van het omgevingsplan die relevant kan zijn voor het aannemen van een spoedeisend belang. (Gedeeltelijke) schorsing van het omgevingsplan zou dan de enige manier zijn om bouwmogelijkheden te schorsen. Daarbij is ook relevant dat vrij veel bouwplannen, waaronder veel woningbouw, geen omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit vergen, omdat zij vallen onder het kwaliteitsborgingsregime. In de situatie dat bouwwerkzaamheden geen omgevingsvergunning vergen, zullen verzoekers in de gaten moeten houden wanneer er onomkeerbare gevolgen dreigen te ontstaan. Daarbij kan gedacht worden aan bouwrijp maken.

Maar de rol van het omgevingsplan voor de directe toelaatbaarheid van concrete bouwplannen kan ook kleiner zijn. Dat is met name het geval als die bouwplannen afhankelijk worden gesteld van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit voor de verlening waarvan eerst een nadere afweging moet worden gemaakt. In dat geval is de directe impact van een in werking getreden omgevingsplan kleiner dan een Wro-bestemmingsplan en is het niet gek voor het spoedeisend belang aan te sluiten bij de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit.

En dat sluit aan bij wat de wetgever mede heeft beoogd met het omgevingsplan: dat de concrete afweging voor de toelaatbaarheid van projecten pas plaatsvindt bij de verlening van een omgevingsvergunning. Hiermee is ook in lijn de doorschuifsystematiek in de nadeelcompensatieregeling in de Omgevingswet. Op grond van die doorschuifregeling in artikel 15.1 lid 2 Omgevingswet is het peilmoment voor het bepalen van het nadeel vanwege een ontwikkeling in het geval die ontwikkeling slechts kan plaatsvinden na verlening van een omgevingsvergunning, niet het omgevingsplan, maar pas de verlening van die omgevingsvergunning.

Ook breng ik hier nog onder de aandacht de regeling voor inwerkingtreding van een omgevingsplan. Op grond van artikel 16.78 lid 1 Omgevingswet treedt een omgevingsplan in werking vier weken na bekendmaking en daarmee – anders dan het geval is voor Wro-bestemmingsplannen – nog binnen de beroepstermijn. De Omgevingswet voorziet niet meer in een van rechtswege schorsing van de enkele indiening van een schorsingsverzoek gedurende de beroepstermijn. Om te voorkomen dat een omgevingsplan in werking treedt, zou dus bewerkstelligd moeten worden dat binnen vier weken na bekendmaking een schorsingsuitspraak wordt gedaan, wat zowel voor verzoeker, als voor de voorzieningenrechter van de Afdeling, uitdagend zal zijn. Dat zal onder de Omgevingswet ook vergen dat er omgevingsvergunning is aangevraagd of verleend, of dat er onomkeerbare gevolgen dreigen. In het geval de coördinatieregeling van afdeling 3.5 Awb wordt gevolgd, waarbij de omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit voor bouwen op grond van artikel 16.14a Omgevingswet aan het nieuwe omgevingsplan wordt getoetst en op grond daarvan wordt verleend, zal een spoedeisend belang doorgaans geen issue zijn. Maar dat is niet anders dan het geval is onder de Wro.

Slot

Kortom, een interessante uitspraak die het voor de Afdeling wat gemakkelijker maakt schorsingsverzoeken op het ontbreken van een spoedeisend belang af te doen. Maar voor de (bouw)praktijk zou deze lijn weleens minder gunstig kunnen uitpakken, omdat bouwen op eigen risico minder aantrekkelijk wordt als er minder voorlopige rechtmatigheidsoordelen zijn. Vanuit het perspectief van tegenstanders van een bouwproject is deze nieuwe lijn ook minder gunstig, nu zij naast het instellen van beroep tegen een bestemmingsplan steeds in de gaten moeten houden wanneer een geschikt moment aanbreekt om een verzoek om voorlopige voorziening in te dienen (namelijk: zodra een aanvraag voor een omgevingsvergunning wordt ingediend of anderszins onomkeerbare gevolgen dreigen te ontstaan, zoals het bouwrijp maken).