Matiging bestuurlijke boete vanwege lange duur van procedure

Redelijke termijn 

In bestuursrechtelijke boetezaken heeft de overtreder recht op een behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn. Dit recht vloeit voort uit artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden ("EVRM"). Overschrijding van die redelijke termijn is reden om een boete te matigen. 

Op welk moment begint de redelijke termijn te lopen?

De redelijke termijn begint op het moment waarop door de overheid een handeling wordt verricht waaraan de overtreder in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State ("Afdeling") volgt dat de overheid in de regel pas met de boetekennisgeving (of: boetevoornemen) een dergelijke handeling heeft verricht. In de grote meerderheid van de gevallen zal daarom de dag waarop de overheid een boetekennisgeving verstuurt, gelden als het tijdstip waarop de redelijke termijn aanvangt.

Voorafgaand aan de boetekennisgeving heeft de overheid vaak al handelingen verricht, waarvan de overtreder weet heeft. In de meeste gevallen zijn dit dus handelingen waarbij de redelijke termijn nog niet begint te lopen. Denk bijvoorbeeld aan:

• Het door een toezichthouder vorderen van bepaalde informatie;
• Een verhoor met de toezichthouder;
• Het aanzeggen of versturen van een boeterapport.

Dat wordt natuurlijk anders als op die momenten de overheid ondubbelzinnige handelingen verricht waaruit de overtreder het voornemen kan afleiden dat er een boete gaat volgen. Zo is in een uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 22 november 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:BY7506) bepaald dat de redelijke termijn in die zaak al is gaan lopen op het moment dat het boeterapport aan de overtreder is verstuurd. Dat kwam omdat bij het boeterapport een begeleidende brief zat met daarin de mededeling dat er zo spoedig mogelijk een boetevoornemen zou volgen. 

Wat is de duur van de redelijke termijn?

Voor een procedure tegen een bestuurlijke boete in twee rechterlijke instanties is uitgangspunt dat deze nog binnen een redelijke termijn plaatsvindt, als de totale procedure niet meer dan vier jaar heeft geduurd. Hierbij wordt twee jaar voor bezwaar én eerste aanleg gerekend en twee jaar voor hoger beroep. Een relatief trage behandeling in bezwaar of beroep kan bovendien worden gecompenseerd door een voortvarende behandeling in beroep of hoger beroep (zie bijv. ABRvS 24 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2023). 

In bepaalde gevallen kan de redelijke termijn worden verlengd. Factoren die daarvoor aanleiding kunnen geven zijn bijvoorbeeld:

• De ingewikkeldheid van een zaak, al dan niet door inschakeling van deskundigen;
• Een zeer omvangrijk dossier;
• De proceshouding van de overtreder. Een voorbeeld daarvan is te vinden in de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BG8313), waarbij de overtreder meerdere keren vraagt om uitstel voor het indienen van een aanvullend beroepschrift. De overschrijding van de redelijke termijn in die zaak was nagenoeg geheel aan de proceshouding van de overtreder te wijten. Onder die omstandigheden is het recht van de overtreder op berechting van zijn zaak binnen een redelijke termijn niet geschonden. 

Hoeveel matiging van de boete vanwege een overschrijding van de redelijke termijn?

Bestuursrechters hanteren in de meeste gevallen een matiging van 5% van de boete per zes maanden overschrijding van de redelijke termijn, met een maximum van € 2.500. Het aantal maanden wordt naar boven afgerond. Dit betekent dat een overschrijding van 5 maanden leidt tot 5% boetematiging en een overschrijding van 7 maanden tot 10% boetematiging. 

In zaken waarin hoge boetes worden opgelegd hanteren bestuursrechters in sommige gevallen hogere maximumbedragen. Bijvoorbeeld € 10.000 bij een overschrijding van maximum een jaar bij een boete van (opgeteld) € 326.800 (CBb 8 april 2010, ECLI:NL:CBB:2010:BM1588) en € 20.000 bij een overschrijding van maximum twee jaar bij een boete van € 557.417 (CBb 13 december 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BZ2037).

Interessant op dit punt is ook de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:913). In die zaak was de redelijke termijn met een jaar en zeven maanden overschreden. De Afdeling oordeelt dat zij aanleiding ziet om, anders dan voorheen, in een geval waarin de redelijke termijn met meer dan een jaar is overschreden, voor vermindering van de boete aan te sluiten bij het arrest van de Hoge Raad van 19 december 2008, ECLI:NL:HR:2008:BD0191. In dat arrest is bepaald dat in de gevallen waarin de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden is overschreden de rechter naar bevind van zaken zal handelen. 

Dat leidde in de uitspraak van 8 maart 2023 tot een matiging van de boete met 25%, wat neerkwam op een korting van ruim € 37.000. Bij die matiging hield de Afdeling - naast de overschrijding van de redelijke termijn - ook rekening met de onwenselijk lange tijd die was verstreken tussen het uitbrengen van het boeterapport en het boetebesluit.

Termijn tussen het boeterapport en boetebesluit

Artikel 5:51 lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat indien van de overtreding een boeterapport is opgemaakt, het bestuursorgaan binnen dertien weken na dagtekening van het boeterapport een besluit moet nemen omtrent het opleggen van een bestuurlijke boete. Die dertien weken-termijn is een termijn van orde (zie bijv. CBb 18 april 2023, ECLI:NL:CBB:2023:195). Dat houdt in dat overschrijding van de termijn geen gevolgen heeft voor de bevoegdheid om een boete op te leggen. 

De rechter kan de overschrijding van de dertien weken-termijn wel als matigingsgrond betrekken in de hoogte van de boete. In de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2023 zat er ongeveer een jaar en elf maanden tussen het boeterapport en het boetebesluit. Een forse overschrijding dus van de dertien weken-termijn. Ook dat was reden voor de Afdeling – naast overschrijding van de redelijke termijn – om de boete met 25% te matigen. 

Afsluitende opmerkingen

Overschrijding van de redelijke termijn – die in de meeste gevallen begint met de boetekennisgeving – kan leiden tot matiging van de boete. Bovendien is het ook verstandig om scherp te zijn op de periode vóór de boetekennisgeving. Indien er namelijk een lange periode zit tussen het boeterapport en de boetekennisgeving/boetebesluit kan dat ook reden zijn voor boetematiging. 

De Afdeling, de Centrale Raad van Beroep en de Hoge Raad toetsten als hoogste bestuursrechters in boetezaken ambtshalve of de redelijke termijn is overschreden en of als gevolg daarvan de boete moet worden gematigd (zie ABRvS 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4761, CRvB 30 april 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:928 en HR 19 januari 2024, ECLI:NL:HR:2024:50. Wij verwachten dat het College van Beroep voor het bedrijfsleven zijn jurisprudentie ook gaat bijstellen op dit punt in het kader van rechtseenheid tussen de hoogste rechtscolleges in het bestuursrecht en het belang van rechtsbescherming voor de overtreder. Overigens menen wij dat het toch verstandig kan zijn als (advocaat van de) overtreder, om de rechter op een overschrijding van de redelijke termijn te wijzen. Zo voorkom je dat de rechter de ambtshalve toetsing van de redelijke termijn over het hoofd ziet.

Tot slot, gaat de boete in de procedure onderuit, dan valt er natuurlijk niks te matigen. In dat geval moet het betoog dat de boete moet worden gematigd vanwege overschrijding van de redelijke termijn, worden opgevat als een verzoek om schadevergoeding (zie bijv. ABRvS 24 januari 2024 ECLI:NL:RVS:2024:266). In die situaties hanteren bestuursrechters een vergoeding van € 500 per zes maanden dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij de overschrijding naar boven wordt afgerond.