Let op de eisen die gelden voor de verkleining van het gebied Natuurnetwerk Nederland (NNN)!

Aanleiding

Bij besluit van 23 januari 2020 heeft de gemeenteraad van de gemeente Oisterwijk het bestemmingsplan “Nieuw Landgoed Reuseldal” (het “Bestemmingsplan“) vastgesteld. Het Bestemmingsplan maakt het mogelijk om binnen het plangebied drie landhuiskavels met een gezamenlijke oppervlakte van 0,95 ha, bijbehorende infrastructuur alsmede 13,4 ha nieuwe natuur te realiseren. Het plangebied ligt ten oosten van de kern Moergestel in het oostelijk beekdal van de Reusel ter hoogte van de Oirschotseweg. In verband met het Bestemmingsplan hebben gedeputeerde staten van Noord-Brabant (“GS“) bij besluit van 17 december 2019 de begrenzing van het Natuur Netwerk Brabant (“NNB“) nabij de zuidzijde van de Oirschotseweg aangepast. De begrenzing van het NNB is opgenomen in de Interim omgevingsverordening Noord- Brabant (“IOV“). Voor de aanpassing van de begrenzing is de “Wijziging Interim omgevingsverordening Noord-Brabant in verband met het plan Nieuw Landgoed Reuseldal; Oisterwijk” vastgesteld.

Het Groene Hart Brabant en anderen kunnen zich niet met de vaststelling van het Bestemmingsplan verenigen. Zij vrezen dat het NNB zal worden aangetast als gevolg van de ontwikkelingen waar het plan in voorziet.

Natuurnetwerk Nederland

De Afdeling stelt in de uitspraak vast dat het NNB onderdeel uitmaakt van het Natuurnetwerk Nederland (“NNN“); voorheen de ‘Ecologische Hoofdstructuur’ (EHS). Het NNN is een netwerk van bestaande en nieuw aan te leggen natuurgebieden en werd in 1990 geïntroduceerd in het Natuurbeleidsplan van het toenmalige ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV). Het doel van het NNN is de achteruitgang van het areaal aan natuur en van de biodiversiteit te stoppen door een samenhangend netwerk van natuurgebieden te creëren. Dit wordt gedaan door natuurgebieden te vergroten en met elkaar te verbinden door verwerving, inrichting en beheer van aangrenzende en tussenliggende landbouwgronden. De provincies zijn verantwoordelijk voor het realiseren van dit netwerk.

Regels NNN in Barro

In het kader van de realisatie van het NNN is in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (“Barro“) bepaald dat provincies de gebieden die het netwerk vormen bij provinciale verordening dienen aan te wijzen (artikel 2.10.2 lid 1 Barro). De provincies dienen in de verordening ook regels te stellen die ervoor zorgen dat een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning waarbij met een goede ruimtelijke onderbouwing wordt afgeweken van een bestemmingsplan, geen activiteiten mogelijk maken die zorgen voor een significante aantasting van het NNN of de omvang/samenhang van het NNN significant verminderen. Nieuwe activiteiten zijn wel toegestaan als er: a) sprake is van een groot openbaar belang; b) er geen reële alternatieven zijn, en c) de negatieve effecten op de wezenlijke kenmerken en waarden, oppervlakte en samenhang worden beperkt en de overblijvende effecten gelijkwaardig worden gecompenseerd (art. 2.10.4 lid 1 Barro). Voor nieuwe ontwikkelingen binnen de gebieden gelden dus strenge eisen die een gedegen motivering vergen.

Wijziging van de begrenzing van het NNN vindt plaats door wijziging van de provinciale verordening. De wijziging kan worden gedaan in het kader van een drietal zaken: a) verbetering van de samenhang of een betere planologische inpassing van het NNN, waarbij de wezenlijke kenmerken en waarden van het NNN behouden blijven en het oppervlak van het gebied ten minste gelijk blijft; b) een kleinschalige ontwikkeling, voor zover de aantasting van het NNN beperkt is, de ontwikkeling per saldo gepaard gaat met een versterking van het gebied dan wel een vergroting van het oppervlak van het gebied én het oppervlak van het NNN ten minste gelijk blijft; en c) de toepassing van regels die de provincie op grond van artikel 2.10.4 lid 1 Barro heeft gesteld (artikel 2.10.5 Barro). Ook hiervoor geldt kortom dat eenmaal aangewezen gebied slechts onder strenge voorwaarden van zijn aanwijzing ontheven kan worden.

Betoog appellanten

De strenge voorwaarden worden ook door de appellanten in het beroep tegen het Bestemmingsplan aangegrepen. Het Groene Hart Brabant en anderen betogen dat de herbegrenzing van het NNB door aanpassing van de IOV in strijd is met het bepaalde in het Barro. Zij voeren aan dat niet is voldaan aan de voorwaarden uit het Barro, omdat geen sprake is van een kleinschalige ontwikkeling, de wezenlijke kenmerken van het Reuseldal worden aangetast, de wezenlijke kenmerken en waarden van het gebied niet worden versterkt en de oppervlakte van het NNB niet gelijk blijft, maar wordt verkleind.

Reactie GS

GS hebben op verzoek van de Afdeling toegelicht hoe zij de verhouding tussen de IOV en het Barro zien. Zij wijzen er daarbij op dat ze bij het Natuurpact in 2013 hebben aangegeven een ambitie te hebben om 19.969 ha aan nieuwe natuur te realiseren. Deze beoogde natuur is in de IOV opgenomen als NNB. In tegenstelling tot de ambitie uit het Natuurpact is in de IOV echter niet 19.969 ha NNB begrensd, maar 21.211 ha. Dat betekent volgens GS dat er sprake is van een overbegrenzing van 1.242 ha. De vraag of het deel van het NNB dat ten behoeve van het Bestemmingsplan is herbegrensd, behoorde tot het NNN kan volgens GS bevestigend noch ontkennend worden beantwoord. Volgens GS bestaat er namelijk een onderscheid tussen bestaande en gerealiseerde nieuwe natuur versus de nog niet gerealiseerde nieuwe natuur. Bestaande natuur en gerealiseerde nieuwe natuur maken volgens GS zowel deel uit van het NNB als het NNN, maar voor de nog niet gerealiseerde natuur kan dat niet met zekerheid gezegd worden. Dit komt volgens GS omdat de overbegrenzing van 1.242 ha nog niet als natuur is ingericht. Welke delen van het NNB uiteindelijk tot het NNN behoren, hangt volgens GS dan ook af van de omstandigheid of ze ook daadwerkelijk als nieuwe natuur worden ingericht. Daarbij merkt GS op dat met provinciale staten is afgesproken dat de overbegrenzing uiterlijk in 2027 is beëindigd, zodat de begrenzing van het NNN dan wel NNB op dat moment pas definitief is. Nu er binnen het deel van het NNB van de IOV dat ten behoeve van het voorliggende plan is herbegrensd nog geen natuur was gerealiseerd, kan de vraag of dat deel behoorde tot het NNN niet beantwoord worden, aldus GS.

Oordeel Afdeling

De Afdeling stelt voorop dat dat de IOV, waarvan de kaart met de begrenzing van het NNB deel uitmaakt, een algemeen verbindend voorschrift is. Daartegen kan, gelet op artikel 8:3 lid 1 onder a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen beroep worden ingesteld. Een algemeen verbindend voorschrift, dat geen wet in formele zin is, kan echter wel in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, toetsen op rechtmatigheid (exceptieve toetsing). In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving.

De Afdeling merkt vervolgens op dat uit het Barro blijkt dat de gebieden die het NNN vormen bij provinciale verordening worden aangewezen. Uit de nota van toelichting op het Barro volgt daarnaast dat deze planologische begrenzing inmiddels is afgerond (Stb. 2016, 202, p. 15). Gelet hierop en het feit dat er slechts één natuurnetwerk geometrisch is vastgelegd in de IOV, ziet de Afdeling geen ruimte voor een andere conclusie dan dat het NNB zoals begrensd in de IOV, het NNN is als bedoeld in het Barro. Een relevant onderscheid tussen reeds gerealiseerde natuur en nieuw te realiseren natuur ziet de Afdeling daarbij niet. Zij overweegt in dat kader dat titel 2.10 Barro dat onderscheid niet maakt.

Voor een wijziging van de begrenzing van het NNB zal dan ook voldaan dienen te worden aan het Barro. Dit betekent dat een wijziging van de begrenzing van het NNB ten behoeve van een kleinschalige ontwikkeling alleen mogelijk is voor zover de oppervlakte van het NNB ten minste gelijk blijft. Nu de oppervlakte van het NNB bij het besluit tot wijziging van de IOV met 1,05 ha is afgenomen, zonder dat er een oppervlakte van dezelfde omvang op een andere locatie aan het NNB is toegevoegd, is het besluit tot wijziging van de IOV volgens de Afdeling in strijd met het Barro. De Afdeling ziet dan ook aanleiding voor het oordeel dat dit besluit onverbindend verklaard moet worden. De raad heeft het besluit tot vaststelling van het Bestemmingsplan daarmee niet kunnen baseren op het besluit tot herbegrenzing van GS. Daarnaast heeft de onverbindend verklaring van het besluit van GS tot gevolg dat het plan gronden die behoren tot het NNB voorziet van de bestemmingen “Wonen” en “Verkeer”. Nu deze bestemmingen niet strekken tot het behoud, herstel of de duurzame ontwikkeling van ecologische waarden en kenmerken van het NNB, is er ook op een andere grondslag sprake van strijd met de IOV. De Afdeling vernietigt daarom het gehele besluit tot vaststelling van het Bestemmingsplan.

Betekenis uitspraak voor de praktijk

De besproken uitspraak maakt duidelijk dat eenmaal aangewezen NNN slechts onder strikte omstandigheden van deze aanwijzing kan worden ontheven. Waar dit voor Natura 2000-gebieden al meer algemeen bekend was, komen GS van Noord-Brabant daar met deze uitspraak voor het NNN ook achter. Het genereuzer begrenzen van het gebied dan de aanvankelijke ambitie was, wordt GS nu dan ook tegengeworpen.

Indien een provincie voornemens is de begrenzing van het NNN te wijzigen, dient dan ook in het achterhoofd te worden gehouden dat dit nog niet eenvoudig zal zijn. Ook onder de Omgevingswet zal hierbij stilgestaan dienen te worden. Opvallend is daarbij wel dat in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) – de opvolger van het Barro – geen afzonderlijk artikel meer is opgenomen waarin voorwaarden worden gesteld aan de herbegrenzing van het NNN. Wel bepaalt het Bkl dat in een omgevingsverordening regels gesteld dienen te worden die verzekeren dat de kwaliteit en het oppervlak van het NNN niet achteruitgaan (artikel 7.8 lid 2 Bkl). De provincies zullen dan ook zelf regels kunnen opnemen over de mogelijkheid tot herbegrenzing. Deze zullen echter wel aan de gedachte van artikel 7.8 lid 2 Bkl dienen te voldoen.

Gegevens uitspraak: ABRvS 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2221
Zaaknummer: 20200829/1/R2