Late bewijsinbreng bij boetebesluiten: (on)mogelijk?

In procedures tegen boetebesluiten kan het voorkomen dat een bestuursorgaan na het nemen van een beslissing op bezwaar nog bewijs wil toevoegen om bij de bestuursrechter te bewijzen dat een overtreding is begaan. Voor een vermeend overtreder kan dit een flinke tegenvaller zijn, vooral wanneer hoofdzakelijk verweer wordt gevoerd op tekortkomingen in de bewijsvoering. De vraag kan dan ook opkomen of het aanvullen van het bewijs na de bestuurlijke besluitvorming nog wel is toegestaan. 

In dit blog bespreken wij of een bestuursorgaan gedurende de behandeling van het (hoger) beroep tegen een boetebesluit nog nieuw bewijs mag inbrengen. Daarbij gaan wij ook in op de situatie waarin een bestuursrechter na behandeling van dat (hoger) beroep door middel van een bestuurlijke lus aan het bestuursorgaan de kans wil geven om nog bewijs  aan te vullen (art. 8:51a Awb). 

Uitganspunt: dragend bewijs rond bij voltooiing besluitvorming

In beginsel hanteert de Afdeling bij bestuurlijke boeteoplegging het uitgangspunt “dat het bestuursorgaan het dragend bewijs van een overtreding bij de voltooiing van de bestuurlijke besluitvorming dient te leveren” (ABRvS 29 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2240; ABRvS 30 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:4034). Met ‘dragend bewijs’ wordt gedoeld “op het bewijs dat het bestuursorgaan in redelijkheid reeds in het stadium van de bestuurlijke besluitvorming aan de boeteoplegging ten grondslag had kunnen en moeten leggen” ABRvS 29 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2240; ABRvS 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1818. 

Late bewijsinbreng niet uitgesloten: goede procesorde leidend

In haar uitspraak van 29 mei 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2240) legt de Afdeling aan de hand van haar eerdere uitspraak van 5 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1818) uit dat inbreng van nader bewijs door het bestuursorgaan in een later stadium niet categorisch is uitgesloten, maar de Afdeling “acht in het bijzonder de goede procesorde leidend ter begrenzing van de mogelijkheid om nader bewijs na voltooiing van de besluitvorming in te brengen”. Relevant is wat in redelijkheid van het bestuursorgaan mocht worden gevergd. 

Het inbrengen van nieuw bewijs na de voltooiing van de besluitvorming door het bestuursorgaan, terwijl het geen goede reden heeft kunnen geven waarom het dat niet eerder had kunnen doen, is in ieder geval in strijd met de goede procesorde. Dit betekent dat het aan het bestuursorgaan is om een goede reden te geven waarom het nieuwe bewijsstukken niet ten tijde van de bestuurlijke besluitvorming heeft overlegd. In haar uitspraak van 29 mei 2024 betrok de Afdeling nieuw bewijs niet bij de beoordeling, omdat het bestuursorgaan had nagelaten een (goede) reden te geven (ECLI:NL:RVS:2024:2240).

Goede redenen voor late bewijsinbreng

De vraag is nu wat wél goede redenen kunnen zijn voor een bestuursorgaan om pas bewijs in te brengen na het nemen van een beslissing op bezwaar. Dit hangt sterk af van de omstandigheden van het geval, maar aan de hand van jurisprudentie zijn wel twee kansrijke redenen te onderscheiden. 

(i) Bewijs relevant geworden door nieuwe ontwikkelingen of voortgezet partijdebat

Een eerste goede reden die kans maakt benoemt de Afdeling al expliciet in haar uitspraak van 29 mei 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2240): “In gevallen waarin het bestuursorgaan bij de voltooiing van de besluitvorming wel dat bewijs aan de boeteoplegging ten grondslag heeft gelegd waarover het redelijkerwijs heeft kunnen beschikken en de discussie in (hoger) beroep aanleiding geeft tot het inbrengen van nieuw bewijs, zal de goede procesorde zich daartegen in de regel niet verzetten.”

De discussie in (hoger) beroep wordt ook wel een voortgezet partijdebat genoemd. A-G Keus gaat hier in zijn conclusie (ECLI:NL:RVS:2017:1034) bij twee uitspraken van de Afdeling van 5 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1818; ECLI:NL:RVS:2017:1819) uitgebreider op in. Hij stelt dat het kan voorkomen dat het bestuursorgaan bewijs niet voor voltooiing van de besluitvorming aan de boeteoplegging ten grondslag heeft kunnen (of hoeven) leggen, omdat het bewijs pas relevant is geworden door een voortgezet partijdebat of nieuwe ontwikkelingen. Bij nieuwe ontwikkelingen denkt A-G Keus aan “tussentijdse (en onvoorziene) feitelijke en juridische ontwikkelingen” die nieuwe gezichtspunten kunnen openen en tot aanvulling of vervanging van het voorhanden bewijs dwingen. 

In de praktijk kan bij geoorloofd nader bewijs wegens een voortgezet partijdebat gedacht worden aan de situatie waarin een bestuursorgaan met nadere stukken wil reageren op bewijs dat door een vermeend overtreder later in de procedure is ingebracht (zie bijv. Rb. Rotterdam 24 mei 2018, ECLI:NL:RBROT:2018:3952; Rb. Den Haag 27 mei 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:5366). A-G Keus noemt dit bewijs ‘surprise evidence’, waarbij de beboete partij heeft nagelaten “de vaststelling en/of het bewijs van de feiten reeds in de voorprocedure adequaat ter discussie te stellen, zodat het bestuursorgaan daarop niet heeft kunnen reageren”. In dit geval is het terecht dat het bestuursorgaan als reactie nog bewijs mag inbrengen. Anders wordt het voor een (vermeend) overtreder wel heel aantrekkelijk om pas in een later stadium (tegen)bewijs naar voren te brengen.

Niet elke bewijsdiscussie vormt echter een goede reden voor late bewijsinbreng. Uit de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2240) volgt al dat dit alleen een goede reden kan zijn in gevallen waarin het bestuursorgaan bij de voltooiing van de besluitvorming wel dat bewijs aan de boeteoplegging ten grondslag heeft gelegd waarover het redelijkerwijs heeft kunnen beschikken. In de jurisprudentie zijn gevallen te vinden waarin late bewijsinbreng in strijd met de procesorde werd bevonden, omdat de beboete partij al eerder in de procedure was ingegaan tegen de bewijsvoering. Het bestuursorgaan had eerder actie moeten ondernemen en kon zich niet beroepen op het voortgezet partijdebat als goede reden voor late bewijsinbreng (zie bijv. CBb 24 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:881; CBb 27 september 2022, ECLI:NL:CBB:2022:656). 

(ii) Bewijs eerst later beschikbaar gekomen

Een tweede reden voor geoorloofd nader bewijs na voltooiing van de besluitvorming komt terug in een eerdere uitspraak van de Afdeling van 13 oktober 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2295) en de conclusie van A-G Keus (ECLI:NL:RVS:2017:1034). Dit betreft volgens A-G Keus de situatie waarin een bestuursorgaan bepaald bewijs in redelijkheid niet voor voltooiing van de besluitvorming aan de boeteoplegging ten grondslag heeft kunnen leggen, omdat het bewijsmateriaal pas later beschikbaar is gekomen. 

Bij bewijs dat eerst later beschikbaar is gekomen kan gedacht worden aan bewijsstukken waarover een bestuursorgaan pas na de bestuurlijke besluitvorming de beschikking heeft gekregen. In haar uitspraak van 13 oktober 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2295) oordeelde de Afdeling dat het feit dat een bewijsstuk pas in een later stadium was ontvangen door het bestuursorgaan een goede reden was om het bewijs alsnog in te dienen. Hiermee werd niet in strijd gehandeld met de goede procesorde. 

Nog steeds geldt dat alleen sprake kan zijn van een goede reden voor late bewijsinbreng als het bestuursorgaan bij de voltooiing van de bestuurlijke besluitvorming in redelijkheid kon menen over toereikend bewijs te beschikken. A-G Keus stelt dat het bieden van een herkansing aan een bestuursorgaan, dat zich bij het nemen van de beslissing op bezwaar bewust moest zijn dat het niet over toereikend bewijs beschikte maar dit voor lief nam, in strijd zou zijn met de goede procesorde (ECLI:NL:RVS:2017:1034). 

Bewijsinbreng bestuurlijke lus

Ook na behandeling van het (hoger) beroep kan het bestuursorgaan van de bestuursrechter nog een kans krijgen om bewijs aan te vullen door toepassing van de bestuurlijke lus (artikel 8:51a Awb).

De Afdeling meent dat het inbrengen van nieuw bewijs in boetezaken bij toepassing van een bestuurlijke lus niet is uitgesloten, maar dat de bestuursrechter wel terughoudend moet zijn bij het toepassen van een dergelijke lus gericht op nadere bewijsvergaring. Ook hier is de goede procesorde leidend en moet worden meegewogen wat in redelijkheid van het betrokken bestuursorgaan mocht worden gevergd. Dit betekent volgens de Afdeling dat “indien zich in beroep of hoger beroep een bewijsgebrek openbaart, terwijl het betrokken bestuursorgaan redelijkerwijs reeds ten tijde van de voltooiing van de besluitvorming over het ontbrekende bewijs had kunnen en moeten beschikken, de goede procesorde zich zal verzetten tegen toepassing van de bestuurlijke lus” (ABRvS 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1818; ABRvS 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1819). Hierbij is weer relevant of het bestuursorgaan een goede reden heeft om ten tijde van de bestuurlijke lus nog met nieuw bewijs te komen (vgl. ABRvS 4 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3686; Rb. Rotterdam 24 mei 2018, ECLI:NL:RBROT:2018:3952). 

Relevantie voor de praktijk

Met haar uitspraak van 29 mei 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2240) maakt de Afdeling nogmaals duidelijk dat het aan het bestuursorgaan is om een goede reden te geven voor bewijsinbreng na de bestuurlijke boetebesluitvorming. In dit blog hebben wij daarom twee kansrijke redenen besproken voor bewijsinbreng gedurende (hoger) beroep tegen een boetebesluit, die ook relevant zijn bij toepassing van de bestuurlijke lus. In ieder geval is geen sprake van een goede reden voor late bewijsinbreng wanneer het bestuursorgaan eerder in de procedure achterover heeft geleund, terwijl voorzienbaar was dat het aan de bewijslevering schortte. De goede procesorde verzet zich hiertegen. Ook is duidelijk dat het voor vermeend overtreders niet zinnig is om uit tactische overwegingen tegenbewijs niet aan te voeren in de bezwaarfase; om zulk 'surprise evidence' te ontkrachten, mag een bestuursorgaan na voltooiing van de besluitvorming nog nader bewijs aan de besluitvorming ten grondslag leggen.