Laka/COVRA: de reikwijdte van de Woo verbreed
Iedereen kan op grond van de Wet open overheid (“Woo”) bij de overheid een verzoek indienen om openbaarmaking van informatie. Dat geldt ook voor informatie die bij de overheid berust en die betrekking heeft op u of uw bedrijf. Het is daarom van belang om te weten of u te maken heeft met een instantie die onder de Woo valt. Zodoende weet u of de informatie die u verstrekt mogelijk voorwerp kan worden van openbaarmaking. In de uitspraak Laka/COVRA (ECLI:NL:RVS:2023:184) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de reikwijdte van de Woo verbreed voor bedrijven die een openbare dienst met betrekking tot het milieu verlenen. Deze uitspraak is daarom mogelijk ook voor u van belang.
Een Woo-verzoek kan ook worden gericht tot een bedrijf dat werkzaam is ‘onder verantwoordelijkheid’ van een bestuursorgaan van de overheid. Het bestuursorgaan dat verantwoordelijk is voor het bedrijf, is dan in beginsel verplicht om de informatie openbaar te maken. Veel bedrijven zijn volgens gewoon spraakgebruik werkzaam onder verantwoordelijkheid van de overheid. Echter, de Woo heeft een eigen interpretatie van begrip ‘werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan’.
Volgens de bestuursrechtelijke jurisprudentie is een bedrijf slechts werkzaam onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan als het zich bij zijn werkzaamheden moet richten naar de opdrachten of aanwijzingen van het bestuursorgaan. Dat kan worden afgeleid uit bijvoorbeeld statuten of een overeenkomst. Het uitgangspunt is dat een bedrijf onafhankelijk functioneert van de overheid en niet onder de Woo valt.
Zo oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in de uitspraak RTL/ProRail (ECLI:NL:RVS:2014:1723) dat ProRail niet werkzaam was onder verantwoordelijkheid van de staatssecretaris ondanks het meerderheidsaandeel van de Staat, het actieve toezicht vanuit de overheid en het feit dat ProRail opereert op basis van een concessie voor de uitvoering van publieke taken. De lat ligt dus hoog om te worden aangemerkt als ‘werkzaam onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan’. In de uitspraak Laka/COVRA wordt deze lat verlaagd voor bedrijven die een openbare dienst met betrekking tot het milieu verlenen.
Laka/COVRA
Deze uitspraak gaat over een informatieverzoek van Stichting Laka aan de Centrale Organisatie voor Radioactief Afval N.V. (“COVRA“). COVRA is het enige bedrijf in Nederland dat radioactief afval verwerkt. De Staat is aandeelhouder van COVRA. Laka stelt dat COVRA werkzaam is onder verantwoordelijkheid van de minister van Financiën en I&W en daarom onder de Woo valt. COVRA betwist dit en wil niet tegemoetkomen aan het informatieverzoek.
De Afdeling bestuursrechtspraak gaat mee in het standpunt van Laka. Zij legt het begrip ‘werkzaam onder verantwoordelijkheid’ uit conform het Verdrag van Aarhus en de Richtlijn 2003/4/EG, die onder meer de openbaarmaking van milieu-informatie reguleren. Het Verdrag en de Richtlijn zijn onder andere van toepassing op rechtspersonen die een ‘openbare dienst met betrekking tot het milieu’ verlenen onder ‘toezicht’ van de overheid.
De Afdeling bestuursrechtspraak beoordeelt eerst of COVRA een openbare dienst met betrekking tot het milieu verleent. Zij stelt vast dat de overheid verantwoordelijk is voor nucleaire veiligheid en stralingsbescherming, waaronder de zorg voor nucleair afval. Aangezien COVRA het enige bedrijf is dat in Nederland nucleair afval verwerkt en de minister van I&W daarover informeert, verleent zij een openbare dienst met betrekking tot het milieu.
Vervolgens behandelt de Afdeling bestuursrechtspraak de vraag of COVRA onder ‘toezicht’ van de overheid werkzaam is. Het begrip ‘toezicht’ is door het Hof van Justitie van de Europese Unie uitgewerkt in het arrest Fish Legal en Shirley van 19 december 2013 (ECLI:EU:C:2013:853). Er is sprake van ‘toezicht’ als een bedrijf ‘niet op daadwerkelijk autonome wijze’ kan bepalen hoe zij de haar toebedeelde milieutaken uitoefent, omdat de overheid het optreden van het bedrijf op het gebied van het milieu beslissend kan beïnvloeden. De wijze waarop de beslissende invloed kan worden uitgeoefend, is volgens het Hof niet relevant.
Aan de hand van deze maatstaf oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak dat COVRA werkzaam is onder toezicht en daarmee onder verantwoordelijkheid van de ministers van Financiën en I&W. Dat oordeel baseert de Afdeling bestuursrechtspraak onder meer op het aandeelhouderschap van de Staat in COVRA en op de statuten van COVRA, waaruit de invloed van de minister van Financiën blijkt.
Conclusie
De belangrijkste take away is de volgende. Het begrip ‘werkzaam onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan’ wordt nu, kortgezegd, op twee manieren uitgelegd:
- volgens de nationale jurisprudentie (buiten het terrein van het milieu): het bedrijf moet zich richten naar opdrachten of aanwijzingen van het bestuursorgaan; en
- volgens de Europese jurisprudentie (op het terrein van het milieu): het bedrijf kan niet op daadwerkelijk autonome wijze bepalen hoe het zijn milieutaak uitoefent.
Volgens de uitleg in de Europese jurisprudentie is een bedrijf eerder werkzaam onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan dan volgens de nationale jurisprudentie. Het gevolg daarvan is dat het bedrijf eerder onder de reikwijdte van de Woo valt dan wanneer de nationale jurisprudentie geldt.
De Europese jurisprudentie geldt als het bedrijf een openbare dienst met betrekking tot het milieu verleent. Let wel, als het bedrijf op basis van de Europese jurisprudentie onder de reikwijdte van de Woo valt, dan geldt dat alleen voor de milieu-informatie waarover het beschikt in het kader van de openbare dienst. Het is bovendien niet het bedrijf, maar het betreffende bestuursorgaan dat op het Woo-verzoek moet beslissen (zie ook art. 4.1 lid 1 Woo).
