Koerswijziging hoogste bestuursrechters: een meer op het individuele geval gerichte, contextuele benadering bij toets verschoonbaarheid termijnoverschrijding

In dit blogbericht – dat enige tijd na de uitspraak van het CBb verschijnt, hetgeen in de ogen van de lezer hopelijk een verschoonbare termijnoverschrijding betreft - gaan wij uitgebreider in op de uitspraak van het CBb. Aan de hand van de ratio en relevante rechtspraak die de strikte toepassing van art. 6:11 Awb illustreert (paragrafen 1 en 2 ) laten wij zien dat het CBb, daartoe geïnspireerd door de conclusie van raadsheer advocaat-generaal (A-G) Widdershoven (paragraaf 3), nu weloverwogen kiest voor een soepeler benadering die aansluit bij de huidige tijdgeest om het bestuursrecht meer responsief en burgervriendelijk te maken (paragraaf 4). 

De manier waarop bestuursorganen en bestuursrechter vanaf 30 januari 2024 worden geacht de verschoonbaarheid van het overschrijden van een bezwaar- of (hoger) beroepstermijn te beoordelen kan als volgt schematisch worden weergegeven:     

Image

Klik op de afbeelding om de afbeelding te vergroten

1. Waar komen we vandaan? Zeer strikte benadering verschoonbaarheid in belang van rechtszekerheid 

Overschrijding van de bezwaar- of beroepstermijn

Een bezwaar- of (hoger) beroepschrift dient binnen de daarvoor in de wet gestelde termijn te worden ingediend. Voor de meeste besluiten bedraagt de termijn zes weken na de bekendmaking ervan (art. 6:7 Awb). Een te laat ingediend bezwaar- of (hoger) beroepschrift is in beginsel niet-ontvankelijk en wordt om die reden niet inhoudelijk behandelt. Dat heeft als gevolg dat het bestreden besluit, als het eenmaal onaantastbaar is, in beginsel wordt geacht zowel materieel als procedureel rechtmatig te zijn. De functie van een bezwaar- of beroepstermijn heeft vooral de functie om zekerheid te brengen over het moment dat het besluit onaantastbaar wordt. Het dient daarmee de rechtszekerheid (Kamerstukken II, 1988-1989, 21 221, nr. 3, p. 129).

Art. 6:11 Awb maakt het mogelijk om een na afloop van de bezwaar- en beroepstermijn ingediend bezwaar- of (hoger) beroepschrift toch ontvankelijk te achten en inhoudelijk te behandelen. Het wetsartikel stelt daaraan slechts één voorwaarde:  

“Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.”

Uit de totstandkomingsgeschiedenis van art. 6:11 Awb (Kamerstukken II, 1988-1989, 21 221, nr. 3, p. 131) volgt dat bij de beoordeling van de verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding op de eerste plaats de toerekenbaarheid aan de indiener van het bezwaar- of beroepschrift een rol speelt. Het kan daarbij gaan om bijzondere omstandigheden die de betrokkene persoonlijk betreffen, maar ook om omstandigheden aan de kant van het bestuursorgaan. Voor het aannemen van verschoonbaarheid is daarnaast vereist dat de betrokkene zijn bezwaar- of (hoger) beroepschrift na het bekend raken met het bestreden besluit alsnog zo spoedig als redelijkerwijs kon worden verlangd heeft ingediend. De indiener mag er bij dit laatste niet van uitgaan dat hem daarvoor alsnog de volle termijn ter beschikking staat.

Bestuursrechters leggen art. 6:11 Awb strikt uit

Beide criteria hebben toepassing gevonden in de rechtspraak, waarbij de bestuursrechter art. 6:11 Awb steeds vrij strikt heeft uitgelegd. Wij illustreren dit per beoordelingsaspect aan de hand van een aantal voorbeelden (voor een meer uitgebreide bespreking verwijzen wij naar deze FAQ uit 2017). 

Allereerst kunnen bijzondere omstandigheden die de betrokkene persoonlijk betreffen een verschoonbare termijnoverschrijding opleveren. Dergelijke omstandigheden leiden zelden tot het verschoonbaar achten van een termijnoverschrijding: 

• Langdurige afwezigheid van de indiener, bijvoorbeeld vanwege vakantie of verblijf in het buitenland, was geen geldige reden voor een verschoonbare termijnoverschrijding (CRvB 16 maart 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:612).
• Het feit dat een belanghebbende niet kan lezen of schrijven was niet voldoende voor het aannemen van een verschoonbare termijnoverschrijding. Betrokkene diende in een dergelijk geval te zorgen voor een belangenbehartiger (CRvB 23 augustus 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2623; ).
• Niet zomaar elke ziekte of ongeval leidde tot een verschoonbare termijnoverschrijding. Beoordeeld werd of de ziekte zodanig was dat geen ander persoon kon worden ingeschakeld om het instellen van bezwaar of (hoger) beroep kon overnemen. In de regel was daarom ziekte van de indiener geen reden om een termijnoverschrijding door de vingers te zien. Een uitzondering werd gemaakt voor een aan het einde van de termijn plotseling opkomende ziekte (zie bijvoorbeeld CRvB 23 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3561 en CBb 26 februari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:319).
• In geval van psychische klachten moest een medische verklaring worden overlegd waaruit volgde dat het niet mogelijk was geweest om iemand in te schakelen om het rechtsmiddel in te stellen (CRvB 25 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2268).
• Het overlijden van een partner of een naast familielid vormde over het algemeen geen reden voor het aannemen van een verschoonbare termijnoverschrijding (zie bijvoorbeeld CBb 3 maart 2020, ECLI:NL:CBB:2020:130).

Alleen in zeer bijzondere gevallen werd door rechters van deze strenge lijn afgeweken. De betrokkene moest buiten staat zijn geweest om tijdig een bezwaar- of (hoger) beroepschrift in te dienen, er moest sprake zijn geweest van een ernstige invaliderende stoornis of een zeer bijzonder geval (zie overweging 4.5 van de conclusie van A-G Widdershoven, CBb 7 september 2023, ECLI:NL:CBB:2023:476). De bewijsvoeringslast rustte op de indiener van het bezwaar- of beroepschrift: het was primair aan de indiener om ter rechtvaardiging van de termijnoverschrijding op eigen initiatief voldoende feiten en omstandigheden te stellen en aannemelijk te maken. De bewijsmaatstaf lag daarbij hoog. 

Ook omstandigheden aan de kant van het bestuursorgaan kunnen reden vormen om het overschrijden van de bezwaar- en beroepstermijn verschoonbaar te achten. Dit doet zich bijvoorbeeld voor als de termijn voor het instellen van een rechtsmiddel is gaan lopen zonder dat de belanghebbende voldoende op de hoogte is gesteld van zijn mogelijkheden om hier tijdig tegen op te komen. Rechtspraak in dit verband laat zien dat bestuursorganen en bestuursrechters ook hier met een stringente toepassing van art. 6:11 Awb het belang van rechtszekerheid veelal lieten prevaleren boven het belang van rechtsbescherming van de rechtzoekende. De lat voor het aannemen van verschoonbaarheid lag ook in dit geval hoog:  

• Hoewel het ontbreken van een rechtsmiddelenverwijzing bij een besluit of uitspraak in beginsel leidde tot verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding, lag dat anders indien redelijkerwijs kon worden aangenomen dat de belanghebbende tijdig wist dat hij binnen een bepaalde termijn bezwaar moest maken dan wel (hoger) beroep moest instellen. 
• Van bekendheid met de bezwaar- of beroepstermijn werd in ieder geval uitgegaan, indien de belanghebbende voor afloop van de termijn werd bijgestaan door een professionele rechtsbijstandverlener (ABRvS 21 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT2131).
• Het niet vermelden van de precieze bezwaar- of beroepstermijn in de rechtsmiddelenclausule leidde in de regel niet tot verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding: het was aan de indiener om bij onduidelijkheid over de ingangsdatum van de beroepstermijn bij het bestuursorgaan te informeren wanneer de beroepstermijn was gaan lopen (ABRvS 17 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:331).
• Ondanks het ontbreken van een rechtsmiddelenclausule in het bestreden besluit was de termijnoverschrijding niet verschoonbaar, nu deze volgens de bestuursrechter het gevolg was van de verhuizing van betrokkene. Ondanks het aan het bestuursorgaan toe te rekenen gebrek, benadrukte de bestuursrechter de eigen verantwoordelijkheid van de rechtzoekende: het niet op orde hebben van een juiste administratieve als gevolg de hectische periode rondom de verhuizing kwam geheel voor rekening van de indiener van het rechtsmiddel (ABRvS 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1840).
• Verschoonbaarheid werd slechts dan relatief eenvoudig aangenomen, als het bestuursorgaan de betrokkene met een onjuiste rechtsmiddelenvoorlichting op het verkeerde been had gezet. In dat geval nam de bestuursrechter tot uitgangspunt dat de burger terzake daarvan redelijkerwijs geen verwijt kon worden gemaakt. Dit gold ook als de betrokkene werd bijgestaan wordt door een professionele rechtsbijstandsverlener (vgl. ABRvS 5 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX6500).

Als de termijnoverschrijding niet aan de indiener kon worden toegerekend, was voor het aannemen van een verschoonbare termijnoverschrijding aanvullend vereist dat het bezwaar- of (hoger) beroepschrift alsnog zo spoedig als redelijkerwijs kon worden verlangd was ingediend. Volgens vaste rechtspraak (vgl. ABRvS 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1107) was dat in elk geval zo als het bezwaar- of beroepschrift binnen twee weken na het alsnog bekendraken met het besluit was ingediend. Van deze in de rechtspraak ontwikkelde ‘twee weken-regel’ werd niet of nauwelijks afgeweken (zie bijvoorbeeld ABRvS 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:786 en ABRvS 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2184).

Ratio strikte toepassing art. 6:11 Awb

Terugkijkend geldt als voornaamste reden voor de strenge koers die de bestuursrechter de afgelopen jaren heeft gevaren bij de toepassing van art. 6:11 Awb het belang van rechtszekerheid dat met het strikt handhaven van de bezwaar- en beroepstermijn is gediend. Hoewel noch de tekst van het wetsartikel noch de wetsgeschiedenis daartoe noodzaakt, draagt een consequente toepassing ervan bij aan de voorspelbaarheid en consistentie van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming en doet dit recht aan het gelijkheidsbeginsel. Ook als sprake was van slechts een geringe termijnoverschrijding, werd kon deze niet snel verschoonbaar geacht (zie bijvoorbeeld CRvB 17 december 2012, ECLI:NL:CRVB:2013:2879). Om het recht op een inhoudelijke behandeling van het bezwaar- of (hoger) beroepschrift zeker te stellen, zo was de heersende gedachte, kon de betrokkene er immers voor kiezen in eerste instantie te volstaan met een pro forma of summier gemotiveerd bezwaar- of (hoger) beroepschrift, zo nodig na het inschakelen van hulp daarbij. De combinatie van een kenbare en geüniformeerde wettelijke bezwaar- en beroepstermijn en het welbewust strikt handhaven daarvan werd door bestuursorganen en bestuursrechters lange tijd dan ook niet ervaren als een tekort in de rechtsbescherming van de rechtzoekende. 

2. Incidentele nuanceringen in strenge rechtspraak: opmaat naar een meer burgervriendelijke benadering? 

Ondanks de strenge koers die de bestuursrechter de afgelopen jaren heeft gevaren bij de toepassing van art. 6:11 Awb lieten de afgelopen jaren incidenteel ook afwijkende rechtspraak zien, waarbij de bestuursrechter in sommige gevallen ten gunste van de rechtzoekende koos voor een minder strikte toepassing van art. 6:11 Awb en van de in de rechtspraak ontwikkelde ‘twee weken-regel’. 

Een eerste nuance door de Afdeling op deze strikte lijn zagen we in twee uitspraken in april 2022. In de uitspraak over de Renkumse villa (ABRvS 20 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1144) overwoog de Afdeling dat een belanghebbende die niet bekend was of kon zijn met het besluit in ieder geval niet verwijtbaar te laat is met het maken van bezwaar of instellen van beroep indien dit gebeurt binnen twee weken na bekend worden met het besluit. Een week later zette de Afdeling de deur nog explicieter open door te overwegen dat afhankelijk van de omstandigheden van het geval kan ook een later gemaakt bezwaar of ingesteld beroep als niet verwijtbaar te laat worden aangemerkt (ECLI:NL:RVS:2022:1239). Beide uitspraken suggereren dat de in de rechtspraak ontwikkelde ‘twee weken’-regel niet in beton is gegoten en er onder omstandigheden ruimte is om een ook na die termijn ingesteld rechtsmiddel alsnog ontvankelijk te achten (voor een meer uitgebreide bespreking verwijzen wij naar deze blog). 

Ook lagere bestuursrechters geven in hun rechtspraak van de afgelopen jaren steeds vaker blijk van meer oog te hebben voor de menselijke maat en beperkingen in het doenvermogen van de indiener van een bezwaar- of (hoger) beroepschrift. Zo verwijst de A-G naar enkele uitgebreid gemotiveerde uitspraken waarin meer rekening werd gehouden met het burgerperspectief en het beperkte doenvermogen van burgers (Rb. Noord-Nederland 12 mei 2021, ECLI:NL:RBNNE:2021:1833, Rb. Limburg 23 maart 2022, ECLI:NL:RBLIM:2022:2220 en Rb. Limburg 28 oktober 2022, ECLI:NL:RBLIM:2022:8404). Hoewel de bestuursrechters onderkennen dat art. 6:11 Awb geen ruimte laat voor een belangenafweging, geven zij er blijk van zich soepeler te willen opstellen bij de beoordeling van de verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding vanwege de bijzondere omstandigheden die de persoon van de indiener betreffen. Daarbij wordt in de uitspraken verwezen naar gewijzigde wetenschappelijke inzichten en maatschappelijke opvattingen over de verhouding tussen overheid en burger en de functie van het bestuurs(proces)recht in dat verband. In hun overwegingen streven ze daarbij binnen de ruimte die art. 6:11 Awb biedt bewust een uitkomst na die bij strikte toepassing van de heersende jurisprudentielijn niet zou zijn bereikt.

3. Naar een responsiever bestuursrecht: de conclusie van raadsheer A-G Widdershoven 

De hiervoor aangehaalde uitspraken, waarin de bestuursrechter welbewust in afwijking van de gangbare strikte toepassing van art. 6:11 Awb en ten gunste van de rechtsbescherming van de rechtzoekende kiest voor een ruimhartiger uitleg van art. 6:11 Awb, passen binnen de algemene tendens naar een meer responsief bestuursrecht. Daarin staat niet zozeer de strikte toepassing van rechtsregels centraal, maar zijn het de wensen, behoeften en het doe-vermogen van (kwetsbare) burgers die richtinggevend zijn voor daarop afgestemd optreden van bestuursorganen en bestuursrechters. Bestuursorganen worden binnen dit nieuwe discours geacht meer rekening te houden met de menselijke maat en zich meer dienstbaar op te stellen in het contact met burgers; bestuursrechters zijn zich meer bewust van hun rol om rechtsbescherming te bieden aan rechtzoekenden. Deze burgervriendelijke tendens heeft met name een impuls gekregen als reactie op onder meer de kindertoeslagenaffaire die duidelijk maakte tot welk onrecht een al te strikte regeltoepassing door wetgever, bestuursorgaan en bestuursrechter kan leiden. Om de gewenste burgervriendelijke benadering ook wettelijk te verankeren (en zo nodig juridisch afdwingbaar te maken) heeft de regering begin 2023 een eerste preconsulatie-wetsvoorstel ter versterking van de ‘waarborgfunctie’ van de Awb vrijgegeven, gevolgd door een aangepast concept-wetsvoorstel dat vanaf 1 februari 2024 een internetconsultatieronde doorloopt. Dit concept-wetsvoorstel bevat ook concrete voorstellen voor een soepeler omgang met het overschrijden van de bezwaar- en beroepstermijn (via een gewijzigd art. 6:11 Awb) en het codificeren van de verplichting voor bestuursorganen om in hun rechtsmiddelenvoorlichting de mogelijkheid van het indienen van een pro forma bezwaar of beroep op te nemen (het gewijzigde art. 3:45, tweede lid, Awb) 

Tegen deze achtergrond en met het oog op de berechting van vier zaken, waarin ondernemingen buiten de formele bezwaar- of beroepstermijn opkomen tegen een hen onwelgevallig subsidiebesluit, heeft de president van het CBb op 6 juni 2023 aan A-G Widdershoven verzocht een conclusie (als bedoeld in art. 8:12a Awb) te nemen over de vraag of art. 6:11 Awb in bepaalde gevallen minder strikt kan of behoort te worden toegepast. Die vraag beantwoordt de A-G in zijn conclusie van 7 september 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:476) bevestigend: volgens de A-G moeten het bestuursorgaan en de bestuursrechter vaker dan nu het geval is ruimhartiger omgaan met een overschrijding van de in art. 6:7 Awb neergelegde bezwaar- en beroepstermijn. 

De A-G wijst in zijn conclusie op de achtergrond van de strikte toepassing van de bepalingen over bezwaar- en beroepstermijnen: die werden volgens de A-G lange tijd gerechtvaardigd door het beginsel van rechtszekerheid. Het gevolg daarvan, zo constateert de A-G, is dat bijzondere omstandigheden die de indiener betreffen slechts zelden reden vormen om een termijnoverschrijding verschoonbaar te achten. Op basis van een inventarisatie van toepasselijk hoger recht (Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, Europees Unierecht, art. 17 Grondwet) en relevante literatuur en rechtspraak concludeert de A-G dat een ruimhartiger toepassing van art. 6:11 Awb niet alleen toelaatbaar is (het wetsartikel zelf dwingt immers niet tot een strikte uitleg ervan), maar ook wenselijk en zelfs passend binnen de doelstelling van de grondwetgever om de toegang tot het recht te verruimen en het bestuursrecht menselijker te maken.

De uitgebreide en lezenswaardige conclusie bevat een aantal voorstellen en suggesties over de gevallen waarin- en de manier waarop bestuursorganen en bestuursrechters dat zouden kunnen doen. Ook formuleert de A-G enkele vuistregels voor een ruimhartiger toepassing van art. 6:11 Awb. In zijn uitspraak benoemt het CBb expliciet welke onderdelen van de conclusie het CBb wel en niet volgt (zie hierna). 

4. De nieuwe koers over de verschoonbaarheid van termijnoverschrijdingen: een op het individuele geval gerichte, contextuele benadering 

Beperkte ruimte voor versoepeling

Belangrijk vertrekpunt in de grote kamer-uitspraken van 30 januari 2024 is dat het CBb enerzijds de wens en het belang van het bieden van meer rechtsbescherming, blijkend uit wetenschappelijke uitzichten en enkele rapporten van de Nationale Ombudsman, onderkent en onderschrijft, maar anderzijds constateert dat het bestaande wettelijke kader niet veel ruimte biedt voor een minder strikte toepassing van art. 6:11 Awb. Een verruiming van de verschoonbaarheid van termijnoverschrijdingen is daarmee volgens het CBb slechts zeer beperkt mogelijk. 

Verder acht het CBb van belang dat art. 6:11 Awb een gebonden bevoegdheid betreft: als eenmaal is vastgesteld dat het bezwaar- of (hoger) beroepschrift niet tijdig is ingediend en vervolgens wordt geoordeeld dat de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is, dan moet het rechtsmiddel niet-ontvankelijk worden verklaard; een afweging van de belangen die met het materiële geschil zijn gemoeid is daarbij niet aan de orde. Omdat art. 6:11 Awb bovendien dwingendrechtelijk is geformuleerd, moet het bestuursorgaan en de bestuursrechter in alle gevallen van een termijnoverschrijding (enkel) de vraag beantwoorden of ‘redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest’. Op dit punt wijkt het CBb af van de conclusie van de A-G die – volgens het CBb ten onrechte – uit de uitspraak van het CBb van 9 juli 2021 (ECLI:NL:CRVB:2021:1500) (waarin is geoordeeld dat de bezwaar- en beroepstermijn niet langer van openbare orde zijn, zodat de bestuursrechter de tijdigheid van een ingesteld rechtsmiddel in een voorgaande instantie niet meer ambtshalve hoeft te toetsen) afleidt dat een bestuursorgaan of de bestuursrechter de verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding alleen hoeft te beoordelen als een van de procespartijen dit ter discussie stelt. 

Ruimhartiger beoordeling verschoonbaarheid termijnoverschrijding 

Hoe moeten bestuursorgaan en bestuursrechter voortaan beoordelen of een termijnoverschrijding verschoonbaar is? Volgens het CBb zijn in de voorgestelde ruimhartiger benadering twee aspecten van belang: 

1. Kan het niet tijdig indienen van het bezwaar- of beroepschrift aan de indiener van het bezwaar- of beroepschrift worden toegerekend?; en 

2. Is het bezwaar- of beroepschrift ingediend zo spoedig als dit redelijkerwijs kon worden verlangd? 

Als direct duidelijk is dat het bezwaar- of beroepschrift hoe dan ook niet is ingediend zo spoedig als dit redelijkerwijs kon worden verlangd, kan een beoordeling van de toerekenbaarheid volgens het CBb achterwege blijven. 

In het hiernavolgende komen beide beoordelingsaspecten uitgebreider aan bod. 

Criterium (i): kan de termijnoverschrijding aan de indiener van het rechtsmiddel worden toegerekend?

Als de indiener van het bezwaar- of (hoger) beroepschrift zich beroept op bijzondere omstandigheden, dienen bestuursorgaan en bestuursrechter de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding aan de hand van een op het individuele geval gerichte, contextuele benadering te beoordelen. Die benadering biedt volgens het CBb binnen de kaders van de wet ruimte voor een ruimhartiger beoordeling van de omstandigheden van het geval en het bieden van maatwerk.

Ontbreken verwijtbaarheid 

Het CBb schetst in de uitspraak uitgebreid met welke persoonlijke omstandigheden van de indiener bestuursorgaan en bestuursrechter meer rekening kunnen houden. Te denken valt aan persoonlijke omstandigheden zoals psychisch onvermogen, ernstige ziekte of ongeval van de indiener of ziekte of overlijden van diens naasten en de zorgtaken die daarmee gepaard gaan. Maar ook externe omstandigheden die voor overbelasting of stress bij de indiener zorgen, zoals een natuurramp, een besmettelijke dierziekte op het bedrijf of een brand in de woning of in een bedrijfspand, dienen bestuursorgaan en bestuursrechter volgens het CBb in hun beoordeling te betrekken. Als duidelijk is dat dergelijke bijzondere omstandigheden eraan in de weg stonden om tijdig bezwaar te maken of beroep in te stellen, zo redeneert het CBb, mag een termijnoverschrijding niet aan de indiener worden toegerekend als hem of haar daarvan geen verwijt kan worden gemaakt. 

Geringe verwijtbaarheid 

Ook als de indiener van het bezwaar- of beroepschrift een gering verwijt kan worden gemaakt vanwege het overschrijden van bezwaar- of beroepstermijn, laat de in art. 6:11 Awb opgenomen term ‘redelijkerwijs’ het bestuursorgaan en de bestuursrechter ruimte om dit niet aan de indiener toe te rekenen. Aan de hand van de omstandigheden van het geval zal moeten worden bepaald of sprake is van geringe verwijtbaarheid, aldus het CBb. Daarbij zijn onder meer volgende factoren van belang: (i) de hoedanigheid van de indiener (is sprake van een burger, onderneming, belangenorganisatie of bestuursorgaan); (ii) de mate van deskundigheid en professionaliteit van die partij; (iii) de omvang van de termijnoverschrijding; en (iv) de partijenconstellatie (de eventuele betrokkenheid van derden, in samenhang bezien met de aard en het gewicht van de bij het geschil betrokken belangen). 

Versoepeling bewijsstandaard

Het CBb volgt de A-G in zijn advies om bij de bewijsvoering over de bijzondere omstandigheden die de indiener betreffen te kiezen voor een minder strikte benadering. Volgens het CBb betekent dit op de eerste plaats dat het bestuursorgaan en de bestuursrechter binnen de context van het individuele geval niet onnodig hoge eisen mogen stellen aan de bewijsmiddelen en de daaraan te verbinden bewijskracht. En hoewel het, op de tweede plaats, op de weg ligt van de indiener van het bezwaar- of beroepschrift om aannemelijk te maken dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is, moeten bestuursorgaan en bestuursrechter de indiener in dit verband uitdrukkelijk voorlichten over en gelegenheid bieden om eventuele openstaande punten in de bewijsvoering alsnog aan te vullen. 

Criterium (ii): zo spoedig als redelijkerwijs kon worden verlangd

In navolging van de A-G kiest het CBb ten aanzien van de beoordeling van het in art. 6:11 Awb neergelegde criterium of het bezwaar- of beroepschrift is ingediend zo spoedig als dit redelijkerwijs kon worden verlangd (wel) voor een generieke verruiming: de termijn om verschoonbaarheid aan te nemen in gevallen waarin een belanghebbende (de geadresseerde van het besluit of een derde) pas kennis neemt van een op correcte wijze bekendgemaakt besluit als de bezwaar- of beroepstermijn al geheel of grotendeels is verstreken en waarbij de belanghebbende niet eerder kennis kón nemen van het besluit, bedraagt voortaan zes weken (in plaats van tot nu toe gehanteerde ‘twee weken-regel’). Met deze ruimere termijn van zes weken, waarbinnen de belanghebbende met het maken van bezwaar of het instellen van beroep in ieder geval niet verwijtbaar te laat is, sluit het CBb ten gunste van de rechtsbescherming van de rechtzoekende aan bij de wettelijke bezwaar- en beroepstermijn van art. 6:7 Awb. Voor besluiten met een afwijkende wettelijke bezwaar- of beroepstermijn (meer of minder dan zes weken) geldt volgens het CBb naar analogie dit afwijkende aantal weken; bij besluiten met een wettelijke termijn van minder dan twee weken is het aan de bevoegde bestuursrechter om een oordeel te geven over de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding. 

Professionele rechtshulpverleners en andere bijstandsverleners

Voor de indiener van een bezwaar- of beroepschrift die zich laat bijstaan door een professionele rechtshulpverlener (in de zin van art. 1, aanhef en onder a, Besluit proceskosten bestuursrecht) handhaaft het CBb, in lijn met de conclusie van de A-G, de in vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechters neergelegde strenge maatstaf: een termijnoverschrijding is - behoudens (heel) bijzondere persoonlijke omstandigheden aan de zijde van de professionele rechtshulpverlener zelf - niet verschoonbaar. Dit ligt anders voor de belanghebbende die gedurende (een deel van) de overschreden bezwaar- of beroepstermijn werd bijgestaan door een ander dan een professionele rechtshulpverlener: bij het beoordelen van de verschoonbaarheid in geval van een beroep op bijzondere omstandigheden aan de zijde van de bijstandsverlener geldt dezelfde maatstaf als voor het handelen of nalaten van de betrokkene zelf.

Het versoepelde contextuele beoordelingskader voor de beoordeling van de verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding is per direct van toepassing op alle lopende en toekomstige zaken, aldus het CBb. 

Welke voorstellen neemt het CBb wel en niet over uit de conclusie van de A-G? 

Binnen de voorgestane op het individuele geval, contextuele benadering zijn volgens het CBb de meeste voorstellen van de A-G in te passen. Die voorstellen zien op de beoordeling van bijzondere omstandigheden die de indiener van een bezwaar- of beroepschrift in zijn doe-vermogen beperken, de omvang van de termijnoverschrijding en de hoedanigheid van de belanghebbende (zie de randnummers 7.16, 7.17 en 7.19 van de conclusie). Omdat de voorgestane ruimhartiger benadering moet passen binnen het bestaande wettelijke kader, is er volgens het CBb op dit moment geen ruimte voor het overnemen van het voorstel van de A-G tot het treffen van enkele generieke maatregelen, te weten (i) het ‘standaard’ verschoonbaar achten van bepaalde termijnoverschrijdingen (randnummer 7.16 van de conclusie), (ii) de verplichting voor een bestuursorgaan om een niet-ontvankelijk bezwaar op te vatten als een verzoek om terug te komen van het (alsdan) in rechte onaantastbare besluit (paragraaf 9 van de conclusie) en (iii) de verplichting voor een bestuursorgaan om in de rechtsmiddelenverwijzing te wijzen op de mogelijkheid om een pro-formabezwaarschrift of -beroepschrift in te dienen.

5. Tot slot: betekenis voor de rechtspraktijk

In de vier zaken die aanleiding waren voor de conclusie van de A-G en deze uitspraak van het CBb, is deze nieuwe lijn direct toegepast. Dat leidde slechts in één geval tot verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding. Het betrof het een zeer geringe termijnoverschrijding van 23 minuten, er waren geen belangen van derden in het geding en er was geen groot belang bij het verkrijgen van zekerheid over de onaantastbaarheid van het besluit (CBb 30 januari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:32). In de overige drie uitspraken oordeelde het CBb dat de termijnoverschrijding niet verschoonbaar was: omstandigheden als zorgen en stress, personeelstekorten en een coronapandemie die destijds al langere tijd gaande was waren in deze zaken niet voldoende om te zeggen dat de betrokken ondernemingen geen of slechts een gering verwijt troffen (CBb 20 januari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:31, CBb 30 januari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:33, CBb 30 januari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:34). De nieuwe koers vindt inmiddels ook in meer recente rechtspraak toepassing (zie bijvoorbeeld Rb. Rotterdam 9 februari 2024, ECLI:NL:RBROT:2024:1118 en Rb. Midden-Nederland 14 februari 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:698).

Met deze nieuwe koers creëert de grote kamer van het CBb meer ruimte voor maatwerk bij de beoordeling van de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding. Wel overweegt het CBb dat de wet maar zeer beperkt de ruimte laat voor een ruimere benadering: een dergelijke koerswijziging is aan de wetgever. Of deze nieuwe lijn in de jurisprudentie zal leiden tot meer gevallen waarin de termijnoverschrijding verschoonbaar wordt geacht zal dus nog moeten worden bezien.