Jurisprudentie Omgevingswet in 2024 – deel VI

Aan de orde komen onder andere twee uitspraken over de zogeheten ‘knip’ in de omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten. Ook behandelen we uitspraken over de buitenplanse omgevingsplanactiviteit, participatie, bindend advies en signaleren we kort de eerste uitspraak onder de Omgevingswet over invulling van een specifieke zorgplicht. Opvalt dat het met name uitspraken in voorlopige voorzieningen hangende bezwaar betreft. Dat zijn in het tijdverloop sinds inwerkingtreding van de Ow logischerwijs het eerste type zaken waarin een inhoudelijk oordeel over de Omgevingswet aan bod kan komen.

De 'knip'

De Omgevingswet heeft ten opzichte van het oude recht de zogeheten ‘knip’ geïntroduceerd in de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit. Kort gezegd (zie meer uitgebreid dit eerdere blog), werd onder het oude recht voor een bouwactiviteit één omgevingsvergunning aangevraagd waarbij zowel aan de technische vereisten uit het Bouwbesluit 2012 en aan het ruimtelijke kader – waaronder het bestemmingsplan – werd getoetst. Onder de Omgevingswet is de beoordeling van een bouwactiviteit opgesplitst in twee verschillende activiteiten: de ‘omgevingsplanactiviteit’ betreffende een ruimtelijke toets (artikel 5.1, lid 1 onder a, Ow) en de ‘bouwactiviteit’ betreffende een technische toets:  (artikel 5.1, lid 2 onder a, Ow). Dit wordt de ‘knip’ genoemd.

In een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg van 13 augustus 2024 (ECLI:NL:RBLIM:2024:5562) komt de ‘knip’ aan de orde. De uitspraak betreft een handhavingsbesluit van het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas over een loods die was gebouwd zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning was verleend. De loods bleek in strijd met de bouwregels uit het bestemmingsplan (nu: tijdelijke deel van het omgevingsplan). De eigenaar van de loods betoogde dat de loods vergunningvrij was, omdat op grond van artikel 2.27 lid 1 onder b Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) een uitzondering op de vergunningplicht van toepassing zou zijn. De voorzieningenrechter gaat daar terecht niet in mee en overweegt "dat de vergunningsvrije regels uit artikel 2.27 Bbl zien op bouwactiviteiten en niet op omgevingsplanactiviteiten. Nog daargelaten of er voor de loods op grond van artikel 2.27 Bbl wellicht geen omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit vereist is, maakt dit niet dat hiermee geen omgevingsvergunning voor de loods voor een omgevingsplanactiviteit vereist is". Het beroep bleek om die reden ongegrond.

Een volgende uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 30 augustus 2024 (ECLI:NL:RBGEL:2024:5928) illustreert dat het van belang is om, met het oog op de ‘knip’, goed onderscheid te maken in de aan te voeren gronden. Het betrof een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (“BOPA”), verleend door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijchen, om tijdelijke woonruimte voor statushouders te ontwikkelen in bestaande woningen. Verzoeker in deze zaak heeft onder andere aangevoerd dat de kamers die worden gerealiseerd, niet zouden voldoen aan de technische bouweisen (daglichttoetreding etc.). De aanvraag en omgevingsvergunning hebben echter enkel betrekking op de functiewijziging om kamerbewoning mogelijk te maken met een BOPA en dus wordt, gelet op de ‘knip’, alleen getoetst of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (“ETFAL”). De aanvraag en dus ook het besluit hebben geen betrekking op de technische bouwactiviteit. 

Om te beoordelen of inderdaad sprake is van ETFAL, beoordeelt de voorzieningenrechter de ruimtelijke onderbouwing, de omvang van de kamerbewoning en de ruimtelijke gevolgen. De voorzieningenrechter oordeelt dat het college in redelijkheid heeft kunnen stellen dat sprake is van ETFAL. Wel moet het college in de te volgen beslissing op bezwaar nader onderbouwen waarom kamerbewoning in zijn algemeen ter plaatse ruimtelijk inpasbaar is, omdat de ruimtelijke onderbouwing alleen betrekking heeft op huisvesting van statushouders. Hoewel de rechtbank dit niet benoemt, zal de achtergrond hiervan zijn dat vanwege de ruime omschrijving de omgevingsvergunning niet alleen kamerbewoning voor statushouders maar kamerbewoning in algemene zin mogelijk maakt en de onderbouwing zodoende betrekking moet hebben op de maximale mogelijkheden die worden vergund. Kort komt ook nog even de ladder voor duurzame verstedelijking in de uitspraak van 30 augustus jl. aan bod. De voorzieningenrechter stelt in dat kader dat de jurisprudentie die zich onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht over de ladder heeft gevormd, ook onder de Omgevingswet van toepassing blijft.

BOPA en participatie

De uitspraak van 30 augustus 2024 is verder interessant in het rijtje uitspraken dat inmiddels is verschenen over de invulling van verplichte participatie. Zie over de eerdere uitspraken ons blog Jurisprudentie Omgevingswet in 2024 - deel IV in deze reeks. Op grond van de Omgevingswet geldt dat participatie door de aanvrager van een omgevingsvergunning vrijwillig is, maar dat de gemeenteraad gevallen van activiteiten kan aanwijzen waarin participatie verplicht is voordat een aanvraag om omgevingsvergunning voor een BOPA kan worden ingediend (art. 16.55, lid 7, Ow). De gemeenteraad van Wijchen heeft voor een omgevingsvergunning als in deze uitspraak aan de orde participatie verplicht gesteld. Inmiddels verworden tot een standaardoverweging in de uitspraken over participatie, overweegt ook in deze zaak de voorzieningenrechter dat ‟in die gevallen dat participatie verplicht is gesteld, de participatie wel enige betekenis moet hebben. Anders zou het verplicht stellen van participatie weinig zinvol zijn. Het hangt vervolgens af van de aard van het project en de impact op de omgeving wat er in redelijkheid aan participatie gedaan moet worden. Het is in eerste instantie aan het college om te beoordelen of de initiatiefnemer in redelijkheid heeft kunnen volstaan met de verrichte participatieˮ. In dit geval oordeelt de voorzieningenrechter dat een gesprek en e-mailcontact met direct omwonenden voldoende participatie betreft. 

In een andere uitspraak eerder deze maand van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 25 juli 2024 (gepubliceerd op 12 augustus 2024, ECLI:NL:RBAMS:2024:4679), zien we ook de standaardoverweging met betrekking tot de participatieplicht terug. De uitspraak betreft een evenementenvergunning, verleend door de burgemeester van de gemeente Amsterdam en een tijdelijke omgevingsvergunning voor een BOPA, verleend door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, voor het No Art Festival in het Flevopark in Amsterdam. Vergunninghouder had een participatieplan met daarin verslaglegging van het participatietraject. Daaruit volgt dat vergunninghouder contact heeft gezocht met verschillende bedrijven, ondernemers en bewoners rondom de festivallocatie. Alle gesprekken begonnen met een evaluatie van de vorige editie van het festival en er is gesproken over communicatie en bereikbaarheid. De voorzieningenrechter oordeelt dat de enkele stelling van verzoekster dat zij vindt dat zij is uitgesloten van participatie, niet maakt dat onvoldoende aan participatie is gedaan. Ook houdt participatie niet in dat de participant in het gelijk moet worden gesteld. Het college heeft in redelijkheid kunnen beslissen dat vergunninghouder voldoende aan participatie heeft gedaan.

BOPA en bindend advies gemeenteraad 

In een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 29 augustus 2024 (ECLI:NL:RBZWB:2024:5780) komt de vervanger van de vroegere verklaring van geen bedenkingen aan bod; het bindend advies van de gemeenteraad (art. 16.15a, sub b onder 1, Ow). De zaak betreft een omgevingsvergunning van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Drimmelen voor het realiseren van een crisisnoodopvang (CNO). Verzoekers voeren onder andere aan dat een bindend advies van de gemeenteraad ontbreekt en dat geen sprake is van ETFAL. 

De gemeenteraad van Drimmelen heeft in het Delegatiebesluit Omgevingsrecht bepaald dat dat de gemeenteraad bij het realiseren van specifieke maatschappelijke voorzieningen gebruik wenst te maken van zijn adviesbevoegdheid. Het college stelt dat de CNO niet aan de in de toelichting bij het Delegatiebesluit genoemde voorwaarden voldoet, omdat het niet in de woonomgeving of het overwegend agrarische buitengebied wordt gerealiseerd en er geen sprake is van een openbaar toegankelijke voorziening. De voorzieningenrechter oordeelt dat het college het Delegatiebesluit te beperkt interpreteert en dat de grond van verzoekers slaagt. Het gebrek, het ontbreken van een bindend advies van de gemeenteraad, kan met oog op artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht in de nog komende beslissing op bezwaar worden hersteld. Het slagen van de grond van verzoekers leidt zodoende niet tot toewijzing van de gevraagde schorsing. 

Specifieke zorgplicht voor flora- en fauna-activiteiten

In ons algemene signaleringsblog signaleerden wij eerder al de uitspraak van 13 augustus 2024 waarin de Rechtbank Midden-Nederland zich uitlaat over een van de specifieke zorgplichten die met de komst van de Omgevingswet is geïntroduceerd (ECLI:NL:RBMNL:2024:4910). De uitspraak betreft een handhavingsbesluit van de Gedeputeerde Staten van Utrecht naar aanleiding van werkzaamheden tot uitbreiding van recreatiepark de Thijmse Berg. Het handhavingsbesluit is onder meer gebaseerd op de specifieke zorgplicht voor flora-en-fauna-activiteiten in artikel 11.27 Besluit activiteiten leefomgeving. Onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis, vult de rechtbank de zorgplicht nader in. De rechtbank oordeelt dat in beginsel alleen in gevallen waarin "ernstige nadelige gevolgen optreden of acuut dreigen op te treden", de specifieke zorgplicht wordt overtreden. De drempel ligt dus hoog en de rechtbank concludeert dat in dit geval niet aan die hoge drempel werd voldaan, waardoor het handhavingsbesluit werd vernietigd. Over de invulling die de rechtbank in deze uitspraak geeft aan het toepassen van een specifieke zorgplicht onder de Omgevingswet valt nog veel meer te zeggen. Daarover verschijnt binnenkort een uitgebreider Stibbeblog.

Dit blogbericht is de zesde in de reeks jurisprudentie Omgevingswet. Zie hierbij deel 1, deel 2, deel 3, deel 4 en deel 5