Intrekkingsverzoek natuurvergunning afgewezen vanwege andere passende stikstofmaatregelen

Artikel 6, tweede lid Habitatrichtlijn verplicht lidstaten om passende maatregelen te treffen ter voorkoming van verslechtering van habitats en storende factoren voor soorten. Intrekking of wijziging van een natuurvergunning op grond van artikel 5.4, tweede lid Wet natuurbescherming kan zo’n passende maatregel zijn. Als het bevoegd gezag een intrekkingsverzoek afwijst, moet het aannemelijk en inzichtelijk maken met welke andere maatregelen uitvoering wordt gegeven aan de noodzakelijke stikstofreductie binnen een afzienbare termijn (uitspraak De Logt). Daarin slaagde het bevoegd gezag in een zaak die recent aan de orde kwam bij de rechtbank Gelderland (ECLI:NL:RBGEL:2021:5684).

1. Intrekkingsbevoegdheid natuurvergunningen

Het bevoegd gezag kan op grond van artikel 5.4, eerste lid Wet natuurbescherming (‘Wnb’) een vergunning in de zin van artikel 2.7, tweede lid Wnb intrekken, onder meer vanwege verlening van de vergunning in strijd met wettelijke voorschriften (artikel 5.4, eerste lid onder c Wnb). Het gaat om een zogenoemde discretionaire bevoegdheid. Bij de gebruikmaking van deze bevoegdheid zal het bevoegd gezag een belangenafweging maken, waarbij ook de rechtszekerheid van vergunninghouder aan bod komt.

In artikel 5.4, tweede lid Wnb is verder een verplichting opgenomen voor het bevoegd gezag om een vergunning in te trekken. Daarvan is sprake als die intrekking nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid Habitatrichtlijn (‘Hrl’). Ook hier kan de rechtszekerheid een rol spelen, namelijk bij de keuze van de te treffen maatregelen (r.o. 8.1 uitspraak De Logt). In beide gevallen kan intrekking overigens leiden tot een schadevergoedingsplicht (zie artikel 6.3 Wnb).

In eerdere blogberichten bespraken wij de strekking en achtergrond van artikel 5.4 Wnb en besteedden wij aandacht aan de (schaarse) jurisprudentie over de toepassing daarvan (zie ons blogbericht over de uitspraak De Logt en een nadere beschouwing aan de hand van verschillende uitspraken). In dit bericht signaleren wij een uitspraak van de rechtbank Gelderland waarin de toepassing van artikel 5.4 Wnb – en meer in het bijzonder de motiveringsplicht bij de toepassing van het tweede lid – aan de orde is. De uitspraak is voor zover wij weten de eerste waarin een rechtbank tot de conclusie komt dat het bevoegd gezag een intrekkingsverzoek ex artikel 5.4, tweede lid Wnb onder verwijzing naar andere passende maatregelen terecht heeft kunnen afwijzen.

2. De feiten in deze zaak

Het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland (‘GS’) heeft op 12 februari 2019, dus nog onder de toen geldende regels van het Programma Aanpak Stikstof (‘PAS’), een Wnb-vergunning verleend met het oog op de realisatie van een biomassacentrale in Bemmel. De centrale ligt op een afstand van 3,5 respectievelijk 3,7 km van de Natura 2000-gebieden de Rijntakken en de Veluwe. De activiteiten veroorzaken – zo blijkt uit AERIUS-berekeningen - een stikstofdepositie van maximaal 0,19 mol/ha/jaar in de Rijntakken en maximaal 0,09 mol/ha/jaar in de Veluwe. De vergunning is onherroepelijk geworden.

Begin 2020 ontvangt GS een verzoek om intrekking van die vergunning. Verzoeker baseert zich daarbij op artikel 5.4, eerste lid (onder c) en artikel 5.4, tweede lid Wnb. Ten onrechte is volgens verzoeker bij vergunningverlening een passende beoordeling achterwege gebleven. Verder zou intrekking nodig zijn ter uitvoering van artikel 6, tweede lid Hrl gelet op het significante effect van de centrale op de Rijntakken en de Veluwe. 

GS wijst het verzoek af. Intrekking op grond van het tweede lid van artikel 5.4 Wnb is niet noodzakelijk omdat verslechtering van natuurwaarden kan worden voorkomen door het treffen van andere passende maatregelen. In een breder perspectief wordt onderzocht welke maatregelen genomen kunnen worden. Dat kunnen – aldus GS – zowel algemene maatregelen als maatregelen op vergunningniveau zijn. Verder is intrekking op grond van het eerste lid van artikel 5.4 evenmin aan de orde. Niet alleen omdat de vergunning is verleend op een moment waarop het PAS nog gold, namelijk ruim voor de PAS-uitspraken. Ook omdat een intrekking de belangen van vergunninghouder onevenredig zou treffen. Verzoeker is het hier niet mee eens en stelt beroep in.

3. Artikel 5.4, tweede lid

3.1 Dreigende verslechtering en in eerste instantie geen goede motivering

Dat in de Rijntakken en Veluwe sprake is van een dreigende verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden, was in deze zaak geen onderwerp van discussie. Hetzelfde geldt voor de vaststelling of de activiteiten van de biomassacentrale effecten hebben op de natuurwaarden (r.o. 6). Dat passende maatregelen getroffen moesten worden, was dus niet in geschil.

De rechtbank komt vervolgens tot de conclusie dat GS zijn besluit ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Er is onvoldoende inzichtelijk gemaakt met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. De enkele stelling dat GS onderzoek doet naar maatregelen en dat deze maatregelen kunnen bestaan uit algemene maatregelen en maatregelen op vergunningniveau is onvoldoende concreet (r.o. 8.2).

3.2 Motivering van GS is echter alsnog toereikend

Dit oordeel leidt echter niet tot de door eiser gewenste uitkomst. In een verweerschrift heeft GS alsnog een nadere uitwerking gegeven van de maatregelen die worden onderzocht en getroffen. En volgens de rechtbank is die uitwerking toereikend. Ondanks vernietiging in verband met een motiveringsgebrek blijven de rechtsgevolgen van het besluit dan ook in stand. Waar bestond die nadere uitwerking uit?

Het gaat daarbij allereerst om de Uitvoeringsagenda Gelderse Maatregelen Stikstof 2021-2025. Dit beleidsstuk beschrijft diverse bronmaatregelen ten aanzien van landbouw, mobiliteit, industrie en bouw. De Uitvoeringsagenda is vastgesteld door GS en staat binnenkort op de agenda van Provinciale Staten – zo leiden wij af uit informatie van de provincie. De Uitvoeringsagenda gaat uit van realisering van de maatregelen voor 2025.

Ten tweede verwijst GS naar de Beheerplannen die zijn vastgesteld voor de Rijntakken en voor de Veluwe. Daarin worden – kort samengevat - verschillende maatregelen genoemd die zorgen voor behoud, herstel en uitbreiding van habitattypen. Ook de Beheerplannen gaan uit van een realiseringstermijn voor 2025.

Als laatste heeft GS verwezen naar de Contourennota programma Stikstofreductie en Natuurverbetering d.d. 16 juli 2021 van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. De nota bevat een overzicht van zestien maatregelen die gericht zijn op vermindering van stikstofdepositie. Te denken valt aan provinciale aankoop van veehouderijen vlakbij Natura 2000-gebieden en stalmaatregelen. Het pakket leidt tot een reductie van depositie met gemiddeld een geschatte reductiebandbreedte van 103 tot 180 mol/ha/j in 2030, aldus de nota (p. 15). Het programma “borgt dat maatregelen die nodig zijn voor stikstofreductie en natuurverbetering worden getroffen en voorziet in een integrale aanpak die voor de langere termijn borgt dat getroffen maatregelen in samenhang bezien ook het beoogde effect zullen hebben.” (p. 4).

Uit de documenten blijkt volgens de rechtbank voldoende concreet op welke wijze uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van depositie in Natura 2000-gebieden in Nederland en Gelderland in het algemeen, en in het bijzonder in de Rijntakken en de Veluwe. Ook is naar de mening van de rechtbank voldoende inzichtelijk dat het gaat om een uitvoering “binnen afzienbare tijd”. De genoemde termijnen (2025 en 2030) zijn volgens de rechtbank “niet onredelijk” (r.o. 10.1).

Al met al komt de rechtbank tot de conclusie dat GS alsnog “voldoende inzichtelijk heeft gemaakt welke andere passende maatregelen worden of zullen worden genomen ter voorkoming van verslechtering of significante verstoring van de natuurwaarden in de Rijntakken en de Veluwe. Ook is voldoende inzichtelijk gemaakt binnen welk tijdpad deze maatregelen worden getroffen en wanneer ze naar verwachting effect sorteren.” (r.o. 10.2).

3.3 Weer een verzuchting van een rechtbank

Maar daarbij laat de rechtbank het niet; zij voegt een belangrijke noot toe. De rechtbank wijst erop dat de landelijke en provinciale politiek nog altijd geen structurele oplossing heeft gevonden voor de stikstofcrisis die is ontstaan na de PAS-uitspraken in mei 2019. Er moeten, aldus de rechtbank, knopen worden doorgehakt zodat op korte termijn maatregelen kunnen worden genomen waarmee natuurorganisaties, bedrijven, burgers en lokale overheden in concrete gevallen verder kunnen. Deze uitspraak ontslaat GS niet van “zijn verantwoordelijkheid om ook in de nabije toekomst daadwerkelijk aan de slag te gaan met de verdere uitwerking en uitvoering van de aangekondigde of andere maatregelen.” (r.o. 11).

De overwegingen doen sterk denken aan de verzuchting van de rechtbank Midden-Nederland in meerdere uitspraken over Wnb-vergunningen, intrekking daarvan en handhaving jegens PAS-melders. Die rechtbank overwoog als volgt: “Het lijkt erop alsof iedereen elkaar nu afwachtend aankijkt, terwijl de stikstofproblematiek een maatschappelijk vraagstuk is dat een individuele zaak bij de rechtbank overstijgt. Als hiervoor een oplossing wenselijk wordt geacht die verder gaat dan die individuele zaak, dan is het aan de overheid om nu in actie te komen. Aan het kabinet en aan de wetgever, om met goed doordachte generieke maatregelen te komen waar natuurorganisaties, bedrijven, burgers en lokale overheden mee verder kunnen in concrete gevallen. Zodat de rechtbank daar weer over kan oordelen.” Over de uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland zijn inmiddels Kamervragen gesteld, waarvan de beantwoording op zich laat wachten.

Dat deze signalen (verder) worden opgepakt, is niet alleen van belang voor natuurorganisaties, bedrijven, burgers, lokale overheden en rechtbanken. Het is ook van belang voor de Afdeling bestuursrechtspraak, waar inmiddels meerdere hoger-beroepszaken aanhangig zijn.

4. Artikel 5.4, eerste lid (c)

4.1 Het onverbindend verklaarde PAS als mogelijke grondslag voor intrekking

Omdat voorafgaand aan de vergunningverlening geen passende beoordeling had plaatsgevonden, was het intrekkingsverzoek mede gebaseerd op artikel 5.4, eerste lid (onder c) Wnb. Ook op dit punt blijft de afwijzing van het intrekkingsverzoek uiteindelijk overeind.

De rechtbank is het niet eens met de verwijzing door GS naar het PAS, dat nog van kracht was ten tijde van vergunningverlening. Latere onverbindendverklaring van het PAS door de Afdeling geldt namelijk jegens eenieder en is niet beperkt tot de in die uitspraak voorliggende zaak. Die onverbindendverklaring heeft – aldus de rechtbank – “in zoverre terugwerkende kracht”. Daarmee is de vergunning in strijd met de wettelijke voorschriften verleend. De in artikel 5.4, eerste lid (onder c) Wnb genoemde omstandigheid doet zich dus voor (zie in gelijke zin de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland) (r.o. 14).

4.2 Belangenafweging

De vervolgvraag is of GS in redelijkheid heeft kunnen besluiten om van die bevoegdheid geen gebruik te maken. Het antwoord van de rechtbank luidt bevestigend.

GS had de gevolgen van intrekking voor vergunninghouder afgezet tegen de effecten die de intrekking heeft op de natuurwaarden. Daarbij mocht GS uitgaan van een sterke uitgangspositie van vergunninghouder. Er is sprake van een onherroepelijke natuurvergunning waaraan rechtszekerheid kan worden ontleend; intrekking leidt ertoe dat de exploitatie van de inwerking zijnde biomassacentrale zou moeten worden beëindigd. Intrekking is voor vergunninghouder geen lichte maatregel, aldus de rechtbank, “alleen al omdat zij aan het onherroepelijke karakter van die vergunning rechtszekerheid mocht ontlenen” (r.o. 18). Dit sluit aan bij de uitspraak van de Afdeling inzake De Logt waarbij de rechtszekerheid uitdrukkelijk als te betrekken belang is genoemd. Verder is niet gebleken dat intrekking een relevante stikstofwinst oplevert. Ook die omstandigheid heeft GS mogen betrekken bij de beslissing op het verzoek.

Kort en goed heeft verweerder volgens de rechtbank in redelijkheid kunnen afzien van de gebruikmaking van de intrekkingsbevoegdheid op grond van artikel 5.4, eerste lid (onder c) Wnb.

5. Enkele opmerkingen

Dat de omvang van de depositie betrokken kan worden in de belangenafweging bij toepassing van artikel 5.4, eerste lid (de rechtbank Gelderland doet dat in r.o. 18), ligt naar onze mening voor de hand en is terecht. In een eerder blog wierpen wij de vraag op of de aard en omvang van de bijdrage een rol toekomt bij de toepassing van het tweede lid van artikel 5.4 Wnb bij een dreigende verslechtering. Is intrekking van een vergunning met een geringe depositiebijdrage een geboden passende maatregel, als die intrekking niet tot een “relevante verbetering kan (..) leiden” (zie r.o. 7.3. in uitspraak De Logt)? En hoe zit dat als het effect van intrekking niet kan worden vastgesteld?

Verder vragen wij ons af hoe de voorwaarden die de Gelderse rechtbank stelt aan de motiveringsplicht voor een afwijzing van een intrekkingsverzoek op grond van artikel 5.4, tweede lid Wnb zich verhouden tot de overwegingen van de rechtbank Midden-Nederland in de hiervoor al genoemde uitspraak waar wel een motiveringsgebrek bleef bestaan. Zonder alle stukken en feiten in de beide zaken te kennen en dus met enig voorbehoud, lijkt het er op dat verweerder in de Utrechtse uitspraak weinig concrete houvast heeft geboden in de vorm van (beleids)stukken, (type) maatregelen, effecten daarvan en timing. De hoger-beroepen die ongetwijfeld volgen, zullen uitsluitsel bieden over de gehanteerde en te hanteren maatstaf.

Tot slot

De post-PAS jurisprudentie is nog niet in een rustiger vaarwater beland. Vergunningen verleend onder het PAS kunnen in aanmerking komen voor intrekking op grond van artikel 5.4, eerste lid (onder c) Wnb, maar in deze uitspraak wordt volgens ons terecht groot gewicht toegekend aan de rechtszekerheid. Dat laat onverlet dat de algemene intrekkingsgrond van artikel 5.4, tweede lid Wnb aan de orde kan zijn. De hiervoor besproken rechtbankuitspraak laat zien dat ook met de huidige stand van zaken van het natuurbeleid kan worden gemotiveerd dat andere passende maatregelen worden getroffen dan de intrekking van een vergunning.