HvJ: nationale rechter dient toe te zien op de naleving van de verplichtingen inzake luchtkwaliteit

Feiten van de zaak 

De belangrijkste feiten van de zaak die heeft geleid tot het thans besproken arrest van het Hof van Justitie van 25 juni 2019 (C-723/17) zijn als volgt samen te vatten. 

De luchtkwaliteit wordt in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest gecontroleerd met behulp van bemonsteringspunten. Deze moeten zo worden geplaatst dat met name gegevens worden verkregen over, luidens de bewoordingen van de Luchtkwaliteitsrichtlijn, (2008/50/EG) „de gebieden binnen zones en agglomeraties waar de hoogste concentraties voorkomen” van de in de richtlijn bedoelde schadelijke stoffen.

Vier inwoners van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en Clientearth vzw verzoeken de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel in een milieustakingsvordering  om vooreerst vast te stellen dat bovengenoemde vereiste niet is nageleefd en het BHG te bevelen bemonsteringspunten te installeren op de gepaste locaties. 

Vermits de identificatie en afbakening van „de gebieden binnen zones en agglomeraties waar de hoogste concentraties voorkomen” aan de bevoegde autoriteiten een bepaalde beleidsvrijheid laten, is de milieustakingsrechter niet zeker of hij vermag te controleren of de bemonsteringspunten correct zijn geplaatst en, indien nodig, deze autoriteiten kan bevelen om de punten te installeren op locaties die hijzelf bepaalt. In geval van overschrijding van de grenswaarden kan de stakingsrechter vervolgens onder het Belgische recht de bevoegde autoriteiten bevelen een luchtkwaliteitsplan in de zin van artikel 23 van de Luchtkwaliteitsrichtlijn op te maken. 

Bovendien rijst de vraag hoe de eventuele overschrijding van dergelijke grenswaarden moet worden berekend. De eisende partijen zijn van mening dat de grenswaarden op geen enkele locatie binnen een zone mogen worden overschreden, terwijl het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en het Brusselse Instituut voor Milieubeheer menen dat de luchtkwaliteit in haar geheel dient te worden beoordeeld voor een specifieke zone of agglomeratie.

Tegen deze achtergrond heeft de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg bij het Hof op 15 december 2017 een verzoek om prejudiciële beslissing ingediend over de volgende vragen: 

„1)      Dienen de artikelen 4, lid 3, en 19, lid 1, tweede alinea, [VEU], samengelezen met artikel 288, derde alinea, [VWEU] en de artikelen 6 en 7 van richtlijn [2008/50], in die zin te worden uitgelegd dat, wanneer wordt aangevoerd dat een lidstaat de bemonsteringspunten in een zone niet heeft geplaatst overeenkomstig de in punt B.1.a) van bijlage III van de voormelde richtlijn genoemde criteria, het aan de nationale rechter behoort om, op vordering van particulieren die rechtstreeks getroffen worden door de overschrijding van de grenswaarden bedoeld in artikel 13, lid 1, van voormelde richtlijn, te onderzoeken of de bemonsteringspunten geplaatst werden overeenkomstig die criteria, en zo neen, jegens de nationale autoriteit alle noodzakelijke maatregelen te treffen, zoals een bevel, opdat de bemonsteringspunten geplaatst zouden worden overeenkomstig die criteria?

2)      Heeft een overschrijding van een grenswaarde in de zin van artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van [richtlijn 2008/50], plaats wanneer een overschrijding van een grenswaarde met middelingstijd van een kalenderjaar zoals opgelegd door de bijlage XI van deze richtlijn, reeds wordt vastgesteld op grond van de meetresultaten van één bemonsteringspunt in de zin van artikel 7 van deze richtlijn, of heeft dergelijke overschrijding maar plaats wanneer deze blijkt uit het gemiddelde van de meetresultaten van alle bemonsteringspunten in een bepaalde zone in de zin van deze richtlijn?”

Oordeel van het Hof 

Eerste vraag: bevoegdheid van de nationale rechter 

Wat de eerste prejudiciële vraag betreft, brengt het Hof zijn eerdere rechtspraak in herinnering dat de rechterlijke instanties van de lidstaten de rechterlijke bescherming dienen te verzekeren van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen. 

Het zou volgens het Hof voorts onverenigbaar met de dwingende werking van een richtlijn zijn om principieel uit te sluiten dat de rechtsonderhorigen zich zouden kunnen beroepen op de verplichtingen die ingevolge de Luchtkwaliteitsrichtlijn op de Lidstaten rusten, met name wanneer het gaat om een richtlijn die de bescherming van de volksgezondheid tot doel heeft. De in de Luchtkwaliteitsrichtlijn opgelegde verplichting om bemonsteringspunten op een zodanige plaats te installeren dat gegevens worden verkregen over de verontreiniging op de meest vervuilde plaatsen heeft volgens het Hof aldus rechtstreekse werking.

Het voorwerp zelf van de Luchtkwaliteitsrichtlijn zou volgens het Hof immers gevaar lopen indien de bemonsteringspunten in een zone of agglomeratie niet overeenkomstig de daarin bepaalde criteria zouden worden geïnstalleerd. Hoewel de nationale autoriteiten daarbij over een zekere beleidsvrijheid beschikken, moet de nationale rechter volgens het Hof op verzoek van een justiabele kunnen nagaan of de nationale autoriteiten daarbij de grenzen van deze beleidsvrijheid eerbiedigen. Indien niet, dient de nationale rechter jegens de betrokken nationale autoriteit alle noodzakelijke maatregelen te treffen teneinde ervoor te zorgen dat de plaatsing van deze punten voldoet aan de in de Luchtkwaliteitsrichtlijn vastgestelde criteria. Het kan daarbij ook gaan om een injunctie, d.i. een bevel aan het bestuur om bepaalde maatregelen te treffen. 

Tweede vraag: berekeningswijze overschrijding grenswaarden 

Wat de tweede vraag betreft, brengt het Hof in herinnering dat de lidstaten erop moeten toezien dat de niveaus van de in de Luchtkwaliteitsrichtlijn bedoelde verontreinigende stoffen in de gehele zones en agglomeraties de vastgestelde grenswaarden niet overschrijden. Wanneer de overschrijding van deze grenswaarden toch zou plaatsvinden, is de betrokken Lidstaat ertoe gehouden overeenkomstig artikel 23, lid 1, van de Luchtkwaliteitsrichtlijn een luchtkwaliteitsplan op te maken.

Uit de algemene opzet en de doelstelling van de Luchtkwaliteitsrichtlijn leidt het Hof af dat de bemonsteringspunten gegevens moeten verschaffen die representatief zijn voor de locaties in een zone of agglomeratie die worden gekenmerkt door een bepaald niveau van verontreiniging. Met dit door de Uniewetgever opgezette systeem wordt ernaar gestreefd de bevoegde autoriteiten in staat te stellen om niet alleen het niveau van luchtverontreiniging op de locatie van een bemonsteringspunt te kennen, maar ook om daaruit het niveau van verontreiniging op andere soortgelijke locaties af te leiden. Deze doelstelling wordt met name bereikt door modelleringstechnieken.

Daaruit volgt dat de bepaling van het gemiddelde van de meetresultaten van alle bemonsteringspunten in een zone of agglomeratie geen nuttige aanwijzingen verschaft over de blootstelling van de bevolking aan verontreinigende stoffen. Met name kan aan de hand van een dergelijk gemiddelde niet het niveau van blootstelling van de bevolking in het algemeen worden bepaald, aangezien dat blootstellingsniveau wordt vastgesteld door bemonsteringspunten die specifiek daartoe zijn geplaatst. 

Uit de algemene opzet van de Luchtkwaliteitsrichtlijn volgt dat voor de beoordeling of de in bijlage XI bij de Luchtkwaliteitsrichtlijn vastgestelde grenswaarden zijn nageleefd, het niveau van verontreiniging dat wordt gemeten op elk bemonsteringspunt, afzonderlijk beschouwd, bepalend is, en dus niet het gemiddelde. 

Besluit 

Het besproken van het Hof van Justitie is vanuit verschillende oogpunten interessant. Het Hof onderstreept in het arrest vooreerst de belangrijke rol van de nationale rechter in de effectieve implementatie en afdwinging van het Unierecht, met name wanneer het gaat om instrumenten die de bescherming van de menselijke gezondheid tot doel hebben. De nationale rechter moet er mee op toezien dat de passende maatregelen worden getroffen om de bronnen van verontreiniging te bestrijden. 

Bovendien beslecht het Hof een belangrijk twistpunt bij de implementatie van de Luchtkwaliteitsrichtlijn. Het is nu duidelijk dat de bemonsteringspunten zodanig moeten worden geplaatst dat overschrijdingen van grenswaarden kunnen worden opgemerkt en dat, om vast te stellen of er al dan niet sprake is van een overschrijding, het niveau van verontreiniging dat wordt gemeten op elk bemonsteringspunt afzonderlijk beschouwd bepalend is, en niet het gemiddelde. 

Het Hof roept daarmee ook een halt toe aan de creatieve oplossingen die de autoriteiten soms aan de dag leggen om aan de verplichting tot opmaak van een Luchtkwaliteitsplan te ontsnappen. De nationale rechters hebben daarin een belangrijke rol te spelen.