Hoogste Europese rechter bevestigt dat overheden onrechtmatige staatssteun proactief moeten terugvorderen

Het Hof van Justitie is onder meer op de volgende onderwerpen ingegaan:

1. De verplichting van de nationale overheid om uit eigen beweging onrechtmatige staatssteun terug te vorderen.
2. De verjaringstermijn die van toepassing is bij deze terugvordering.
3. De rente die de ontvanger van onrechtmatige staatssteun moet (terug)betalen.

Inleiding: de standstill-verplichting, terugvordering en rente

Het Europees recht verbiedt in beginsel de verstrekking van staatssteun. Als een Lidstaat staatssteun wenst te verlenen, dan dient deze de staatssteun eerst aan te melden bij de Europese Commissie en haar goedkeuring af te wachten (standstill-verplichting). Het is vaste jurisprudentie dat de nationale rechter desgevraagd alle maatregelen moet nemen om staatssteun die in strijd met deze standstill-verplichting is verstrekt ongedaan te (laten) maken. De ontvanger van de staatssteun moet het staatssteunbedrag met rente terugbetalen. De rente wordt ook wel onrechtmatigheidsrente genoemd.

Op deze standstill-verplichting bestaat echter een aantal uitzonderingen, zoals de nieuwe Algemene Groepsvrijstellingsverordening die de oude vervangt, waarover wij eerder geschreven hebben. Wanneer staatssteun aan alle voorwaarden van een dergelijke verordening voldoet, is een aanmelding bij en goedkeuring door de Europese Commissie niet nodig. Als (achteraf) echter blijkt dat aan deze voorwaarden niet is voldaan, dan volgt uit de voornoemde standstill-verplichting dat de reeds verleende staatssteun inclusief onrechtmatigheidsrente teruggevorderd moet worden.

Feiten

De uitspraak van 5 maart 2019 gaat over staatssteun die de Estse overheid gegeven heeft aan de onderneming Eesti Pagar. In augustus 2008 sloot Esti Pagar een contract om een productielijn voor casino- en toastbrood aan te schaffen voor de prijs van € 2.770.000 via een leaseconstructie. Deze onderneming doet vervolgens op 24 oktober 2008 een subsidieaanvraag bij de Estse overheid (stichting ter bevordering van het ondernemerschap) voor een bedrag van € 526.300. Dit bedrag keert de Estse overheid uit zonder aanmelding bij en goedkeuring door de Europese Commissie. Dit kennelijk in de veronderstelling dat een dergelijke aanmelding niet nodig is omdat de staatssteun voldoet aan de voorwaarden van de toentertijd geldende oude Algemene Groepsvrijstellingsverordening.

Jaren later geeft dezelfde overheid in de context van een controle achteraf aan dat dit bedrag niet uitgekeerd had mogen worden. De Estse overheid stelt ter onderbouwing van dit standpunt dat de verstrekte staatssteun geen "stimulerend karakter" heeft terwijl de voornoemde verordening dit wel vereist. Van een stimulerend karakter is sprake wanneer een onderneming door de staatssteun een activiteit onderneemt die de onderneming anders niet of niet in dezelfde mate zou hebben ondernomen. Veelal plegen ondernemingen om te voldoen aan dit vereiste de subsidie aan te vragen voordat zij met het project zijn begonnen. In het onderhavige geval had Esti Pagar de subsidie aangevraagd nadat zij het contract voor de verkrijging van de productielijn had getekend.

De Estse overheid gaat over tot terugvordering van de verleende staatssteun. Dit vecht Esti Pagar aan bij de nationale rechter. De nationale rechter (rechter in tweede aanleg Tallinn, Estland) stelt op zijn beurt prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie over de aan het begin van deze blog genoemde onderwerpen.

Nationale overheden en de verplichting om uit eigen beweging terug te vorderen

Het Hof van Justitie antwoordt dat de Estse overheid uit eigen beweging over moet gaan tot terugvordering van de staatssteun bij Esti Pagar. Een besluit van de Europese Commissie waarin de Estse overheid verplicht wordt om tot terugvordering over te gaan is niet nodig. Het Hof overweegt dat staatssteun die niet voldoet aan voorwaarde van de oude Algemene Groepsvrijstellingsverordening onderhevig blijft aan de standstil-verplichting. Wanneer de overheid de staatssteun niet aanmeldt bij de Europese Commissie, is de staatssteun voor zover verstrekt onrechtmatig. De standstill-verplichting heeft – zo benadrukt het Hof – rechtstreekse werking en geldt voor alle autoriteiten binnen een Lidstaat. Hieruit volgt aldus het Hof van Justitie dat wanneer de staatssteun niet voldoet aan de oude Algemene Groepsvrijstellingsverordening, de nationale overheidsinstantie die de staatssteun verstrekt heeft uit eigen beweging tot terugvordering daarvan over dient te gaan.

Overigens gaan de overwegingen van het Hof van Justitie over de Europeesrechtelijke verplichtingen van nationale overheden om (in strijd met de standstill-verplichting verleende) staatssteun terug te vorderen. Of de nationale overheden naar nationaal recht ook bevoegd zijn om tot terugvordering over te gaan, is een apart vraagstuk. De Nederlandse wetgever heeft met  de Wet terugvordering staatssteun overigens beoogd bestuursorganen met de benodigde bevoegdheden uit te rusten.

Verjaringstermijn: het nationale recht als vertrekpunt

Verder kan uit de uitspraak Esti Pagar afgeleid worden dat de nationale verjaringstermijnen in beginsel van toepassing zijn op terugvorderingsacties van nationale overheden. Een uitzondering hierop bestaat onder meer wanneer specifieke Europeesrechtelijke verjaringstermijnen van toepassing zijn of wanneer deze verjaringstermijnen de effectieve werking van het Europees recht belemmeren. Europeesrechtelijke verjaringstermijnen komen voornamelijk in zicht wanneer de staatssteun mede gefinancierd is met middelen van de Europese Unie. Voor terugvordering van staatssteun op bevel van de Europese Commissie geldt een verjaringstermijn van tien jaar. De nationale verjaringstermijnen zijn in die context dus niet relevant.

Onrechtmatigheidsrente: de marktprijs voor een lening ter hoogte van het staatssteunbedrag

Tot slot overweegt het Hof van Justitie dat terugvordering van in strijd met de standstill-verplichting verleende staatssteun als doel heeft de toestand vóór de verlening daarvan te herstellen. Daarbij hoort het ongedaan maken van het voordeel dat de ontvanger van de staatssteun heeft genoten omdat hij ten onrechte over het staatssteunbedrag beschikte. Om dit te bewerkstelligen is niet voldoende dat alleen het staatssteunbedrag teruggevorderd wordt, zo benadrukt het Hof van Justitie. Het Hof specificeert dat de staatssteunontvanger in een dergelijk geval ook rente dient te betalen over de periode vanaf het verkrijgen van de staatssteun tot de terugvordering daarvan. Die rente is in beginsel gelijk, zo verduidelijkt het Hof van Justitie, aan de rente die de staatssteunontvanger had moeten betalen als hij het betreffende bedrag aan uitgekeerde staatssteun op de markt had geleend.

Tot slot

Deze uitspraak kan het begin zijn van meer terugvorderingsacties op nationaal niveau. In ieder geval maakt het Hof van Justitie duidelijk dat nationale overheden verantwoordelijk zijn om zelf het staatssteunrecht te handhaven. Een latente houding waarbij een besluit van de Europese Commissie afgewacht wordt, terwijl duidelijk is dat staatssteun is verstrekt, past  niet bij een dergelijke verantwoordelijkheid. Om terugvordering van staatssteun en de daarbij horende perikelen te voorkomen, dienen overheden en staatssteunontvangers vooraf te waarborgen dat de staatssteun conform de regels verstrekt wordt. Voorkomen is altijd beter dan terugvorderen.