Hof van Justitie: Finse preventieve wolvenjacht mag uitsluitend onder zeer strikte voorwaarden

In dit arrest verduidelijkt het Hof de toepassing van artikel 16 lid 1 van de Habitatrichtlijn. Dit artikel is omgezet in artikel 3.8 lid 5 van de Wet natuurbescherming (Wnb). Daarnaast gaat het Hof uitdrukkelijk in op de vraag op welk niveau (lokaal of nationaal) de staat van instandhouding moet worden beoordeeld voor ontheffingen in het algemeen. Het arrest is daarom ook relevant voor het soortenbeschermingsrecht in Nederland. Dit zetten wij in dit blog nader uiteen.

Wat was er aan de hand?

Wolven zijn strikt beschermde diersoorten in de zin van bijlage IV van de Habitatrichtlijn. Tot 2007 verleenden de Finse autoriteiten jachtvergunningen ter voorkoming van ernstige schade door wolven. Maar het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het “Hof”) oordeelde in 2007 dat dit beleid niet verenigbaar was met de Habitatrichtlijn, omdat (kort gezegd) niet zeker was dat jacht daadwerkelijk de schade zou verminderen; sommige ecologen meenden dat het jagen op wolven in roedels de kans op schade juist vergroot. Er kwam een totaal verbod op de jacht. Met dit verbod probeerde Finland, in lijn met de Habitatrichtlijn, de staat van instandhouding van de wolvenpopulatie te verbeteren.  In de praktijk gebeurde het tegenovergestelde. De overlast van wolven bij de lokale bevolking nam toe. De illegale jacht vervolgens ook. En dat werd de grootste bedreiging voor de staat van instandhouding van wolven.

Finland stelde een nieuw beheerplan op. Het beheer van de wolvenpopulatie zou tot “mislukken gedoemd [zijn] als er geen rekening wordt gehouden met de behoefte van mensen die in het territorium van roedels wonen en werken”. Daarom werden “selectieve afwijkingen in het kader van populatiebeheer” (lees: het doden van wolven) toegestaan, met als doel het bevorderen van de co-existentie tussen mensen en wolven. In het beheerplan en de daarop gebaseerde vergunningen werd verwezen naar het equivalent in het Finse recht van de “e”-grond uit artikel 16 Habitatrichtlijn: het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk maken om op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt vastgesteld aantal dieren te vangen of doden.

Er kwam een beheerplan waarin de jacht territoriaal en kwantitatief werd beperkt. Bij elke aanvraag beoordeelt een autoriteit de levensvatbaarheid van de roedel en de sterfte die de populatie kan dragen. Jagers werden aangespoord om selectief te zijn: bij voorkeur jagen op de jonge wolven of specifieke wolven die overlast veroorzaken.

De “e”-grond: een daadwerkelijke bijdrage aan de Habitatrichtlijn-doelstellingen?

Het Hof boog zich na prejudiciële vragen over de houdbaarheid van dit beheerplan. Uit artikel 16 Habitatrichtlijn blijkt dat een afwijking van het verbod op (onder meer) het doden van beschermde dieren alleen is toegestaan als (i) “geen andere bevredigende oplossing” bestaat, (ii) de handeling “geen afbreuk doet aan het streven om de populaties beschermde soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan” en (iii) voldaan is aan een van uitzonderingsgronden (artikel 16 lid 1 onder a t/m e Habitatrichtlijn).

Het Hof stelt voorop dat in de “e”-grond (anders dan andere uitzonderingsgronden) geen belang wordt genoemd in het kader waarvan een maatregel nodig kan zijn. De “e”-grond ziet namelijk op het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk maken om op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt vastgesteld aantal dieren te vangen of doden. In de andere gronden worden wel belangen genoemd. Zoals ter voorkoming van ernstige schade aan eigendom (“b”- grond) of in het belang van dwingende redenen van groot openbaar belang (“c”-grond)

Om te voorkomen dat het systeem van strikte soortenbescherming wordt uitgehold, mag de “e”-grond alleen als grondslag worden gebruikt voor een ingreep die “daadwerkelijk een bijdrage levert” aan de doelstelling van de Habitatrichtlijn (namelijk: handhaving en herstel van de biodiversiteit en de gunstige staat van instandhouding). Oftewel: het nettoresultaat moet positief zijn voor de wolvenpopulatie. Er moet worden onderbouwd dat door de legalisering van wolvenjacht, de illegale wolvenjacht daadwerkelijk zodanig afneemt, dat er in totaal (netto) minder dieren doodgaan dan in de situatie waarin de wolvenjacht niet legaal is.

Hoe wordt een daadwerkelijke bijdrage aan de Habitatrichtlijn-doelstellingen onderbouwd?

Het Hof gaat ook in op hoe de daadwerkelijke bijdrage aan de doelstellingen van de Habitatrichtlijn moet worden onderbouwd. Het aantal dieren dat op basis van een beheerplan mag worden gedood is afhankelijk van het niveau van de populatie van de soort, de staat van intandhouding en de biologische kenmerken ervan. Het aantal moet worden vastgesteld op basis van uiterst nauwkeurige wetenschappelijke gegevens op het gebied van geografie, klimaat, milieu en biologie en gegevens over voortplanting en de totale jaarlijkse natuurlijke sterfte van de betrokken soort. Daarbij geldt: (i) de jacht mag geen aanzienlijke negatieve gevolgen hebben voor de structuur van de betrokken populatie, ook al is de jacht op zich niet schadelijk is voor de gunstige staat van instandhouding van de betrokken soort, (ii) het aantal moet zo eng, specifiek en passend mogelijk worden vastgesteld, en (iii) de effectiviteit van het beheerplan moet doeltreffend en tijdig worden gecontroleerd.

Gunstige staat van instandhouding op nationaal of grensoverschrijdend én lokaal niveau.

Bovendien oordeelt het Hof dat de staat van instandhouding van een beschermde soort eerst en vooral op nationaal niveau moet worden beoordeeld, of, als de biogeografische regio van de soort of het verspreidingsgebied grensoverschrijdend is, op grensoverschrijdend niveau. Er mag dus niet alleen worden gekeken naar de staat van instandhouding van een specifieke (lokale) populatie of (in dit geval) roedel. In veel gevallen moet overigens wel de impact van de afwijking van het verbod op de lokale populatie worden beoordeeld. Het effect is daar immers doorgaans het meest merkbaar. Bovendien hangt de staat van instandhouding mede af van het cumulatieve effect van de verschillende lokale ingrepen, aldus het Hof. Hiermee wordt voor de praktijk duidelijkheid gegeven over de schaal waarop de staat van instandhouding moet worden beoordeeld op basis van de Habitatrichtlijn. Het Hof is hier niet eerder in een uitspraak op in gegaan. Het Hof sluit zich met deze redenering gedeeltelijk aan bij de Europese Commissie, die in haar Guidance document on the strict protection of animal species (p. 61 e.v.) bepleit dat er moet worden gekeken naar biogeografische regio en de lokale populatie. De nadruk op het nationale niveau, in het geval de biogeografische regio van de soort niet grensoverschrijdend is, is dus een toevoeging van het Hof.

Het Hof merkt bovendien nog op dat het enkele feit dat de staat van instandhouding ongunstig is, niet betekent dat er nooit een uitzondering op het verbod toegestaan is. Wordt aangetoond dat een maatregel “neutraal” is voor de (nationale, of in voorkomende gevallen, grensoverschrijdende) staat van instandhouding van de soort, dan is een uitzondering op het verbod toegestaan.

Wat betekent dit voor het Nederlandse natuurbeschermingsrecht?

• De “e”-grond in de Habitatrichtlijn is omgezet in artikel 3.8 lid 5 Wnb (voorheen: artikel 75 lid 6 onder b Flora- en Faunawet (oud)). Zover ons bekend zijn geen uitspraken gepubliceerd waar deze grondslag is gebruikt voor verlening van een Wnb-soortenontheffing. Met dit arrest bestaat meer duidelijkheid over hoe de grond door het Hof wordt toegepast. Een ingreep moet een netto-positief resultaat hebben op de populatie van de soort. Daarvoor geldt een hoge wetenschappelijke bewijsstandaard. In de Omgevingswet komt de grond overigens in iets andere vorm terug: het aantal dieren dat mag worden gevangen mag alleen bij Omgevingsverordening (door Provinciale Staten) of ministeriële regeling worden vastgesteld (Artikel 8.74i Besluit kwaliteit leefomgeving; dit blijkt uit de consultatieversie van het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet).
• Ook in Nederland wordt gewerkt met faunabeheerplannen (op grond van artikel 3.12 lid 2 en 3.17 lid 2 Wnb). Gedeputeerde Staten hebben de bevoegdheid om op grond van vastgestelde en goedgekeurde faunabeheerplannen, ontheffing voor het doden van dieren te verlenen aan faunabeheereenheden. Uit artikel 3.17 lid 1 kan worden afgeleid dat de Wnb die mogelijkheid uitsluitend biedt ten behoeve van de beperking van de omvang van een populatie, bijvoorbeeld in verband met schade. De “e”-grond – zoals opgenomen in artikel 16 lid 1 Habitatrichtlijn en geïmplementeerd in artikel 3.8 lid 5 Wnb – is in artikel 3.17 Wnb niet terug te vinden. De door het Hof aangebrachte beperking van de “e”-grond tot situaties waarin sprake is van een netto-positief resultaat is daarom niet relevant voor faunabeheerplannen. Dit blijft in de Omgevingswet onveranderd (zie artikel 8.1 Omgevingswet, artikel 11.64 Besluit activiteiten leefomgeving en artikelen 6.1 tot en met 6.4 Omgevingsbesluit; dit blijkt uit de consultatieversie van het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet)
• Bij verlening van een Wnb-ontheffing op grond van artikel 3.8 lid 1 Wnb, moet niet alleen het effect van de ingreep op de staat van instandhouding van de lokale populatie van beschermde soorten in kaart worden gebracht, maar ook het effect op de nationale staat van instandhouding, dan wel grensoverschrijdend. Dat geldt voor alle ontheffingen op basis van artikel 3.8 Wnb. Voor wolven in Nederland is van belang dat volgens ecologische uitvoeringsdienst BIJ12 Nederland te klein is om op een langere termijn een populatie wolven in gunstige staat van instandhouding te huisvesten. Er zal dus, mede gelet op dit arrest, over de grens moeten worden gekeken naar de biogeografische regio of het verspreidingsgebied van de wolven populatie.
• Als een maatregel geen of een netto-positief effect heeft op de lokale populatie van een beschermde soort, zal die maatregel waarschijnlijk al snel als “neutraal” kunnen gelden voor de nationale staat van instandhouding. Het Hof benadrukt immers dat de staat van instandhouding op nationaal niveau ook afhangt van de gecumuleerde effecten op lokaal niveau.
• Tot slot: het aantal wolven in Nederland neemt naar verwachting komende jaren toe. Uit zowel dit arrest als het arrest uit 2007 blijkt dat wolven uitsluitend onder zeer strikte voorwaarden mogen worden afgeschoten. BIJ12 sluit het doden van wolven onder omstandigheden niet uit. Eventuele besluiten daartoe zullen rekening moeten houden met dit arrest. Dat betekent dat er in ieder geval moet worden onderbouwd welke gevolgen het schieten van het dier zal hebben voor de staat van instandhouding en zeer zorgvuldig moet worden gemotiveerd waarom een bepaalde uitzonderingsgrond van toepassing is.