Het Wetsvoorstel toelating terbeschikkingstelling van arbeidskrachten: een nieuw toelatingsstelsel met (nog) veel haken en ogen
Op 6 oktober 2023 is het Wetvoorstel toelating ter beschikkingstelling van arbeidskrachten (het wetsvoorstel) ingediend bij de Tweede Kamer. Dit wetsvoorstel beoogt om per 1 januari 2026 een toelatingsstelsel in te voeren voor ondernemingen die arbeidskrachten ter beschikking stellen in de zin van de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi). Het wetsvoorstel geldt in de huidige vorm niet alleen voor klassieke uitzendbureaus, maar voor alle ondernemingen die structureel arbeidskrachten ter beschikking stellen in de zin van de Waadi. Die terbeschikkingstelling hoeft niet de hoofdactiviteit van de onderneming te zijn. Dit betekent bijvoorbeeld dat IT-dienstverleners en andere dienstverleners ook onder de reikwijdte van het in het wetsvoorstel voorgestelde toelatingsstelsel kunnen vallen. Het wetsvoorstel voorziet in enkele uitzonderingen, maar die zijn erg restrictief (zie hierna).
Het wetsvoorstel is een reactie op de aanbevelingen van het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten, zoals uiteengezet in het in 2020 gepubliceerde rapport "Geen tweederangsburgers". Het rapport belicht verschillende misstanden in de uitzendsector, met name met betrekking tot arbeidsmigranten. Dit wetsvoorstel sluit aan bij andere wetgevingsinitiatieven om de positie van arbeidsmigranten te verbeteren, zoals de Wet goed verhuurderschap en het Conceptwetsvoorstel meldplicht arbeidsongevallen en vergewisplichten uitleners (waarover wij eerder een bijdrage schreven).
In deze bijdrage bespreken wij de kern van het wetsvoorstel, vatten wij de belangrijkste (nieuwe) verplichtingen voor uitleners en inleners samen en plaatsen wij enkele kanttekeningen bij het wetsvoorstel.
De kern van het toelatingsstelsel
Met het nieuwe toelatingsstelsel wordt beoogd de naleving van bestaande wet- en regelgeving in het geval van het ter beschikking stellen van arbeidskrachten te verbeteren. Dit gebeurt via een voorgestelde wijziging van de Waadi. Zonder voorafgaande toelating mogen uitleners geen arbeidskrachten meer ter beschikking stellen, het zogenoemde ''uitleenverbod''. Inleners mogen ook alleen arbeidskrachten inlenen van toegelaten uitleners.
Dit toelatingsstelsel moet er als volgt uit komen te zien.
Aanvraag
Uitleners moeten een aanvraag tot toelating doen bij de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de minister). Deze aanvraag dient in ieder geval te bevatten: (i) een Verklaring omtrent het gedrag voor rechtspersonen (VOG), (ii) bevestiging van zekerheidsstelling van € 100.000 en (iii) bevestiging dat aan relevante arbeidswetten en fiscale en socialezekerheidswetten in de sector voldaan wordt.
i. De VOG heeft als doel om te controleren of ondernemingen of bestuurders geen relevante strafbare feiten op hun naam hebben staan. Verder is het belangrijk dat indien de onderneming een of meerdere nieuwe bestuurders heeft, deze nieuwe bestuurders een VOG moeten overleggen.
ii. De zekerheidsstelling is onder andere bedoeld voor de betaling van de lonen en eventuele boetes door de Arbeidsinspectie en de Belastingdienst.
iii. De bevestiging dat aan de relevante arbeidswetten en fiscale en socialezekerheidswetten (het ‘normenkader’) is voldaan, zal waarschijnlijk de zwaarste (administratie) last zijn voor de aanvrager. De aanvrager moet onder andere aantonen dat: (1) de uitlener zijn arbeidskrachten betaalt conform het wettelijk minimumloon, (2) de arbeidskrachten recht hebben op vakantiebijslag, (3) loonbelasting wordt afgedragen, (4) de arbeidskrachten in Nederland mogen werken en (5) de arbeidskrachten de arbeidsvoorwaarden ontvangen waar zij op grond van de Waadi recht hebben (lees: de inlenersbeloning). Veel van deze verplichtingen komen op dit moment al terug in de certificering van de Stichting Normering Arbeid (SNA).
Toelating of afwijzing
Als de uitlener aan bovengenoemde voorwaarden voldoet, zal de minister de uitlener toelating verlenen. Deze toelating is voor vier jaar geldig. De toelating (en met name de afwijzing) is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht waartegen bezwaar en beroep open staat.
Controle
Na toelating moeten uitleners periodiek aantonen dat zij voldoen aan het normenkader. De invulling van deze eisen wordt bij algemene maatregel van bestuur (AMvB) vastgelegd. De periodieke controles op naleving van het normenkader zullen plaatsvinden door private inspectie-instellingen die daarvoor door de minister zijn aangewezen. Tegen de uitkomsten van de private inspectie staat geen rechtsbescherming open. Tegen een mogelijk hierop volgende schorsing of intrekking van de toelating wél.
Schorsing of intrekking toelating
Bij het niet naleven van de verplichtingen voor toelating, waarbij het normenkader de grootste rol zal spelen, kan de minister de toelating schorsen of intrekken. Dit betekent dat de minister een extra wapen heeft om schending van de arbeidsrechtelijke wetten te handhaven. Bij het niet nakomen van bijvoorbeeld de Wet arbeid vreemdelingen of de Arbeidsomstandighedenwet zou de minister in aanvulling op de op grond van deze wetten ter beschikking staande sancties ook de toelating kunnen schorsen of intrekken. Uiteraard is een enkele misstap of schending hiervoor niet voldoende, maar de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel bevestigt dat intrekking aan de orde is als de uitlener de eisen van het normenkader stelselmatig of in ernstige mate heeft overtreden. Uitleners kunnen in dat geval dus ‘dubbel’ gestraft worden, hetgeen zou moeten bijdragen aan het tegengaan van ernstige misstanden.
Handhaving
De Arbeidsinspectie zal toezicht houden op de verplichtingen voor in- en uitleners. De Arbeidsinspectie handhaaft al op de naleving van de arbeidsrechtelijke wetten (zoals de Arbeidstijdenwet), maar zal dus ook handhaven op het toelatingsstelsel. Dit geldt dus zowel voor de inlener als de uitlener.
Uitzonderingen
De toelatingsplicht gaat niet gelden voor uitleners die zich enkel bezighouden met intra-concern terbeschikkingstelling (tenzij sprake is van payrolling). Bovendien kunnen bepaalde sectoren worden uitgezonderd via een AMvB. Hoewel de memorie van toelichting geen concrete voorbeelden van dergelijke sectoren geeft, kan gedacht worden aan sectoren met weinig gemelde misstanden.
Ondernemingen waar het ter beschikking stellen van arbeidskrachten slechts een klein onderdeel van de bedrijfsactiviteiten uitmaakt, kunnen een ontheffing aanvragen bij de minister. Deze ontheffing wordt verleend als het loon van de ter beschikking gestelde arbeidskrachten minder dan 10% van de totale loonsom bedraagt, de totale vergoedingen aan deze arbeidskrachten niet meer dan 2,5 miljoen euro bruto bedragen en gedurende twaalf maanden loon is uitbetaald (startende ondernemingen kunnen hier dus geen gebruik van maken). Onduidelijk is nog in hoeverre het structurele karakter een rol speelt; wat als bijvoorbeeld in een korte periode een grote groep werknemers ter beschikking wordt gesteld? Belangrijk is verder dat deze ontheffing niet automatisch wordt verleend; de onderneming zal hierom moeten verzoeken. Het is vervolgens aan de minister om de ontheffing in te trekken als hier reden voor is. De ontheffing wordt namelijk verleend voor onbepaalde tijd, maar de aanvrager moet periodiek onderbouwen dat nog aan de voorwaarden wordt voldaan. De invulling hiervan wordt ook bij AMvB geregeld.
Extra verplichtingen voor de inlener
Het toelatingsstelsel is primair gericht op de uitlener, maar het creëert ook verplichtingen voor de inlener. De belangrijkste verplichting voor de inlener is de verplichting om te controleren of de uitlener is toegelaten. Dit wordt gepubliceerd via een openbaar register.
Het is verboden voor inleners om arbeidskrachten in te lenen van niet-toegelaten uitleners. Hetzelfde geldt voor doorlening. De verantwoordelijkheid om te controleren of de uitlener is toegelaten, ligt bij de inlener. De controle dient bovendien plaats te vinden vóór aanvang van de werkzaamheden van de desbetreffende arbeidskracht. Ervan uitgaande dat het openbaar register accuraat zal zijn en dat inleners hierop mogen vertrouwen, heeft deze controleplicht in de praktijk waarschijnlijk weinig om handen. Deze controleverplichting past in de geest van de al bestaande Wet aanpak schijnconstructies, waarbij een opdrachtgever ook aansprakelijk is voor onderbetaling bij werkgevers verderop in de keten. De verantwoordelijkheid voor het voorkomen van misstanden wordt als een ketenverantwoordelijkheid gezien.
In aanvulling op het toelatingsstelsel schept het wetsvoorstel ook verplichtingen voor het delen van de toepasselijke arbeidsvoorwaarden. Voor inleners geldt op dit moment al de wettelijke verplichting om de arbeidsvoorwaarden die gelden bij de terbeschikkingstelling mede te delen aan de uitlener. Dit voorstel beoogt die verplichting uit te breiden, zodanig dat de uitlener deze informatie voortaan onverwijld schriftelijk mede moet delen aan de arbeidskracht die ter beschikking wordt gesteld. Hiermee zouden alle drie de partijen – inlener, uitlener en arbeidskracht – over dezelfde informatie moeten beschikken en moeten kunnen vaststellen of de juiste arbeidsvoorwaarden worden toegepast.
Inwerkingtreding en verwachtingen
Het toelatingsstelsel moet uiterlijk 1 januari 2026 van toepassing zijn op alle uitleners. Het voorstel is om deze wet per 1 januari 2025 in werking te laten treden, waardoor het uitleners mogelijk wordt gemaakt om tijdig toelating aan te vragen en de interne administratie op orde te krijgen.
Het wetsvoorstel is met name gericht op malafide uitzendbureaus waarbij het huidige handhavingsinstrumentarium onvoldoende werkt. Dit komt volgens de minister met name doordat snel een vennootschap opgericht kan worden zonder controles over eerdere misstanden bij vennootschappen van dezelfde eigenaar. Het toelatingsstel past verder goed binnen de al langer verwachte certificeringsplicht en sluit aan bij de huidige SNA-certificering van uitzendbureaus. Als deze uitzendbureaus vóór 1 juli 2025 een aanvraag tot toelating doen en het SNA-keurmerk in het bezit is, dan worden zij in beginsel toegelaten. Wij verwachten voor die ondernemingen de grootste impact in de doorlopende controles en de aanvullende handhavingsmiddelen van de minister. Voor alle andere ‘uitleners’ zal het nieuwe systeem een grotere impact hebben en zal beoordeeld moeten worden of zij mogelijk onder een uitgezonderde sector vallen of ontheffing kunnen aanvragen. Als geen sprake is van een uitzondering op het toelatingsstelsel en indien ondernemingen op dit moment nog geen SNA-certificering hebben, zal het wetsvoorstel een grote druk op hen leggen om hieraan te voldoen (en te blijven voldoen). Met name de toets aan het normenkader kan een grote extra last inhouden.
