Het Weespersluis-arrest: gooit de Hoge Raad de deur dicht voor een procedeerverbod bij de bestuursrechter?

Wat oordeelt de Hoge Raad en waarom is dat relevant?

In het Weespersluis-arrest oordeelt de Hoge Raad dat het gerechtshof terecht een streep heeft getrokken door het procedeerverbod dat de rechtbank aan de Stichting Flora & Faunabescherming (hierna ‘de stichting’) heeft opgelegd. Het procedeerverbod hield in dat de stichting het beroep tegen een omgevingsvergunning voor het bouwen van nieuwe woningen in Weesp moest intrekken. Het verbod was ingegeven door de gedachte dat het beroep veel negatieve gevolgen teweegbracht voor de toekomstige bewoners en de projectontwikkelaar en daardoor misbruik van recht inhield. 

Volgens de Hoge Raad was van misbruik van recht geen sprake omdat de beroepsgronden van de stichting niet evident kansloos waren en de projectontwikkelaars en kopers er niet op mochten vertrouwen dat de stichting geen gebruik zou maken van zijn grondwettelijke recht tot toegang tot de rechter waaronder het procederen tegen omgevingsvergunningen valt. 

In de praktijk werd met interesse uitgekeken naar dit arrest omdat er behoefte bestaat aan duidelijkheid over dit soort procedeerverboden. Het komt namelijk in de praktijk regelmatig voor dat projecten vertraging oplopen door een veelvoud aan ogenschijnlijk kansloze beroepsprocedures bij de bestuursrechter. Toch is het door de rechtbank opgelegde procedeerverbod niet onverdeeld positief ontvangen (zij bijvoorbeeld JB 2022/96, Gst. 2022/113, TO 2024/1, BR 2022/49 en VGR 2024/4). Uit het Weespersluis-arrest blijkt ook nog eens dat het vorderen van een procedeerverbod daarvoor geen quick fix is. 

De casus Weespersluis. Wat was er ook alweer aan de hand?

In Weesp wordt een grote nieuwe wijk gebouwd: de Weespersluis. Het bestemmingsplan en het exploitatieplan zijn onherroepelijk en de natuurtoestemmingen ook. In de zomer van 2021 sluiten 162 toekomstige huiseigenaren (hierna ‘de kopers’) koop- en aannemingsovereenkomsten af met verschillende projectontwikkelaars (hierna tezamen: 'de projectontwikkelaar'). Deze overeenkomsten bevatten de opschortende voorwaarde dat binnen een bepaalde periode de benodigde omgevingsvergunningen voor de activiteit bouwen (art. 2.1 lid 1 onder a Wabo (oud)) onherroepelijk moeten zijn. Het merendeel van de hypotheekoffertes heeft een bepaalde geldigheidsduur en de meeste offertes lopen af in het voorjaar van 2022. 

In het najaar van 2021 verleent het college van burgemeester en wethouders van Weesp de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen van de woningen. De stichting stelt, na het doorlopen van de bezwaarprocedure, beroep in bij de bestuursrechter. Zij meent dat de ontwikkeling van groenvoorzieningen  achterblijft op de woningontwikkeling en dat de woningen daarom nog niet gebouwd mogen worden. Dat baseert zij op het Exploitatieplan. Uit dat plan zou volgen dat de bouwvergunningen voor de woningen pas verleend mogen worden wanneer bepaalde groenvoorzieningen gerealiseerd zijn. En dat is niet het geval, volgens de stichting.

Dat stelt de kopers voor een probleem: omdat de omgevingsvergunning niet op tijd onherroepelijk wordt, moeten de kopers hun hypotheekofferte verlengen tegen nieuwe marktvoorwaarden. Dat betekent onder meer een hogere rente en in sommige gevallen een contractuele boete. Sommige kopers voorzien dat zij de financiering niet meer rond krijgen waardoor het huis aan hun neus voorbij gaat.

De projectontwikkelaar doet nog een voorstel aan de stichting om 70.000 euro aan een aankoopfonds van Natuurmonumenten te doneren, in een poging om stichting het beroep in te laten trekken. Tevergeefs. Op 24 maart 2022 dagvaardt de projectontwikkelaar de stichting in kort geding en vordert zij kort gezegd een procedeerverbod bij de bestuursrechter vanwege misbruik van recht.

Wat volgde was een juridische emotional rollercoaster. De voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland wees in een uitspraak in kort geding de vordering toe en legde de stichting een procedeerverbod op (ECLI:NL:RBNHO:2022:3145). Wij schreven al eerder een blog over deze uitspraak. Het gerechtshof Amsterdam ging daar niet in mee, vernietigde dat vonnis en wees de vorderingen af (ECLI:NL:GHAMS:2023:3449). Advocaat-Generaal Snijders was op zijn beurt niet overtuigd door de redenering van het gerechtshof om een streep door het procedeerverbod te trekken en adviseerde de Hoge Raad om de uitspraak van het gerechtshof te casseren (ECLI:NL:PHR:2024:1406). Maar de Hoge Raad casseert uiteindelijk niet en oordeelt dat het Gerechtshof de vordering terecht afwees.

Het vorderen van een procedeerverbod bij de bestuursrechter vanwege misbruik van recht: hoe is dat juridisch geregeld? 

Artikel 3:13 lid 1 BW bepaalt dat degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet kan inroepen, voor zover hij haar misbruikt. Een bevoegdheid wordt onder meer misbruikt als die bevoegdheid wordt uitgeoefend met geen ander doel dan het aanbrengen van schade of met een ander doel dan waarvoor de bevoegdheid is verleend. Ook wanneer men in redelijkheid niet tot uitoefening van een recht kon komen, gelet op de onevenredigheid tussen de aan de orde zijnde belangen, is sprake van misbruik  (lid 2). 

Uit artikel 3:15 BW blijkt dat de misbruik bepaling ook geldt in het bestuurs(proces)recht. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de ‘Afdeling’) heeft aangenomen dat sprake kan zijn van misbruik als het instellen van een rechtsmiddel zodanig evident een ander doel dient dan waarvoor het is gegeven, dat het blijk geeft van kwade trouw (ECLI:NL:RVS:2014:4129). In die zaak leidde dat tot niet-ontvankelijkheid van de indiener van een beroepschrift. Dat kan eventueel door een derde partij aan de orde wordt gesteld, wanneer die als belanghebbende deelneemt aan het geding (ECLI:NL:ABRVS:2019:1128)

Voor zover ons bekend heeft de Hoge Raad zich niet eerder uitgelaten over een procedeerverbod dat door de civiele rechter wordt opgelegd ten aanzien van een bestuursrechtelijke procedure. Uitspraken van de civiele rechter over andersoortige procedeerverboden komen vaker voor. De Hoge Raad heeft meer specifiek geoordeeld dat wanneer een eiser een vordering baseert op feiten en omstandigheden waarvan hij de onjuistheid kende, of moest begrijpen dat de aangevoerde gronden kansloos waren, sprake kan zijn van misbruik van procesrecht en een procedeerverbod gerechtvaardigd kan zijn (HR 6 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BV7828). 

De rechter moet, zo volgt uit de bestendige rechtspraak, wel terughoudend zijn bij het aannemen van misbruik van procesrecht, vanwege het zwaarwegende belang van de toegang tot de rechter (artikel 6 EVRM, HR 15 september 2017 en ECLI:NL:HR:2017:2360). Dit geldt nog meer in het bestuursrecht, dat zich juist kenmerkt door laagdrempeligheid en daarmee een ruime toegang tot de rechter (ABRS 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1841). 

Waarom oordeelt de Hoge Raad dat er geen procedeerverbod kon worden opgelegd?

De ontvankelijkheid van de projectontwikkelaar.

De Hoge Raad gaat eerst in op de ontvankelijkheid van de projectontwikkelaar bij een civiele procedure.  Een partij moet namelijk niet-ontvankelijk worden verklaard wanneer een rechtsingang bij de bestuursrechter open staat die met voldoende waarborgen is omkleed. Kon de projectontwikkelaar haar klacht dat misbruik is van recht niet kwijt in de bestuursrechtelijke procedure die de stichting is gestart tegen de omgevingsvergunningen voor bouwen? In dit geval heeft de Hoge Raad geoordeeld dat de projectontwikkelaar ontvankelijk is bij de civiele rechter. Hoewel de Awb enkele procedurele regels bevat om de bestuursrechtelijke procedure te versnellen, zoals versnelde behandeling (art. 8:52 Awb) en de bevoegdheid van de bestuursrechter om een beroep kennelijk ongegrond te verklaren (art. 8:54 Awb), kost deze procedures nog steeds veel tijd en is hoger beroep of verzet mogelijk. Voor projectontwikkelaar en kopers is het van belang dat de omgevingsvergunningen onherroepelijk worden, wat de bestuursrechter niet kan bieden. 

Opvallend is dat de voorzieningenrechter van de rechtbank en het gerechtshof niet of nauwelijks om dit punt zijn ingegaan. A-G Snijders deed dat wel en adviseerde de Hoge Raad om hier ambtshalve een aantal overwegingen aan te wijden. Dit onder meer vanwege kritiek op dit punt vanuit de juridische literatuur. Onder meer R.J.N. Schlossels (JB 2022/96) en L.M. Koenraad (Gst. 2022/113) lieten zich kritisch uit over de inmenging van de civiele rechter in het terrein van het bestuursrecht. De suggestie is zelfs opgeworpen om dan nog liever de wet aan te passen en te zorgen dat er wél een bestuursrechtelijke remedie bestaat, zodat de civiele rechter zich niet op dit terrein hoeft te begeven (zie ook Van de Sanden in BR 2022/49).

Misbruik van recht vanwege een evident kansloze beroepsprocedure?

De projectontwikkelaar is van mening dat de beroepsgronden van de stichting kant noch wal raken en daarom evident kansloos zijn. Aangezien de stichting dat moest begrijpen, is daarin het misbruik van recht gelegen, volgens de projectontwikkelaar. 

De Hoge Raad gaat daar niet in mee. In de kern komt het meningsverschil in de bestuursrechtelijke procedure neer op een uitleg van artikel 4 van het Exploitatieplan. Daarin staat een aantal regels over de fasering van de bouwwerkzaamheden, waaronder het vereiste dat “de ontwikkeling van groengebied parallel plaats [moet] vinden aan de ontwikkeling van woongebieden” (art. 4.3). De stichting voerde aan dat de groenontwikkeling gerealiseerd moet zijn voordat de woningen mogen worden ontwikkeld. Dat klopt volgens de projectontwikkelaar niet, want de groenontwikkeling moet slechts hem enkel zijn aangevangen. De Hoge Raad gaat niet inhoudelijk in op dit meningsverschil, maar oordeelt dat in ieder geval niet kan worden gezegd dat het beroep van de stichting evident kansloos is. Daarbij hoefde de gerechtshof niet in te gaan op de argumenten van de projectontwikkelaar, omdat die nog niet maken dat het standpunt van de Stichting evident onjuist is.

Hiermee wijkt de Hoge Raad af van de conclusie van A-G Snijders. Hij redeneerde dat wanneer men het Exploitatieplan en de toelichting daarop erbij pakt, onmiskenbaar is dat de beroepsgrond van de stichting niet zal slagen, en wel om twee redenen:

• Het geldende Exploitatieplan is een herziening van een eerder plan uit 2016. In dát plan was voor de parallelle ontwikkeling van groenvoorzieningen en woningbouwontwikkeling een concrete factor 1,37 vastgelegd. Reden voor herziening van dat plan was destijds dat toepassing van die factor niet werkbaar bleek in het kader van toetsing van individuele bouwplannen. Daaruit kan volgens A-G Snijders worden afgeleid dat bij het geldende Exploitatieplan de groenontwikkeling ‘in samenhang’ met de woningontwikkeling moet plaatsvinden, en niet al gerealiseerd moet zijn vóór verlening van de omgevingsvergunning voor bouwen.
• Bovendien heeft de Afdeling in een uitspraak over de herziening van het Exploitatieplan al een uitleg gegeven over art. 4.3 van het plan (ECLI:NL:RVS:2021:2825). Uit die uitspraak kan volgens de A-G ook worden afgeleid dat het volstaat als de groenvoorziening en woningbouw in samenhang plaatsvinden en dat een begin van uitvoering van de groenvoorziening voldoende is.

De Hoge Raad maakt een duidelijk onderscheid tussen de inhoudelijke beoordeling van een standpunt enerzijds en het evidente kansloos zijn van een standpunt anderzijds. Een standpunt kan dus (mogelijk) juridisch-inhoudelijk onjuist zijn (zoals de A-G probeert te bepleiten) en toch niet evident kansloos (zoals de Hoge Raad oordeelt). Dat onderscheid is ook begrijpelijk. Het gaat namelijk niet om de vraag wie er gelijk heeft, maar om de vraag of er misbruik wordt gemaakt van het recht om als belanghebbende een beroepsprocedure te starten tegen een onwelgevallig besluit. 

Misbruik van recht vanwege onevenredigheid?

De projectontwikkelaar brengt als tweede argument naar voren dat zijn belangen zodanig onevenredig worden geschaad dat er om die reden sprake is van misbruik van recht. Dit met name vanwege het beschikbare alternatief voor de stichting: zij kon een handhavingsverzoek indienen en over die band de groenontwikkeling juridisch proberen af te dwingen. Het gerechtshof is hier ten onrechte niet expliciet op ingegaan, zo meent de projectontwikkelaar.

De voorzieningenrechter van de rechtbank en A-G Snijders gingen mee in deze redenering. De stichting kon volgens hen niet uitleggen waarom zij niet heeft gekozen voor een handhavingsverzoek. Het is voor het te bereiken doel namelijk een gelijkwaardig, of misschien zelfs beter alternatief, en heeft als belangrijk voordeel dat de kopers en de projectontwikkelaar niet worden opgezadeld met de schadelijke gevolgen van het niet onherroepelijk worden van de omgevingsvergunningen. 

Maar de Hoge Raad oordeelt anders. Hoewel het gerechtshof hier inderdaad niet expliciet op is ingegaan, heeft het volgens de Hoge Raad wel met op basis van voldoende andere omstandigheden gemotiveerd dat de projectontwikkelaar niet zodanig onevenredig nadeel ondervinden dat er sprake is van misbruik. Deze omstandigheden zijn:

 De stichting oefent een grondrecht uit;

• Het is algemeen bekend dat er bestuursrechtelijke procedures kunnen worden gevoerd over omgevingsvergunningen;
• Daaraan is inherent dat het soms lang duurt voordat die omgevingsvergunningen onherroepelijk worden; en
• De projectontwikkelaar mochten daarom niet zonder meer veronderstellen dat de voorwaarden van een onherroepelijke omgevingsvergunning in de hypotheekovereenkomsten op korte termijn zou worden vervuld.

Ook op dit punt casseert de Hoge Raad dus niet. Dat betekent dat het arrest van het Gerechtshof standhoudt en terecht geen procedeerverbod is opgelegd aan de stichting.

Gooit de Hoge Raad nu definitief de deur dicht voor een vordering tot het opleggen van een procedeerverbod bij de bestuursrechter?

De Hoge Raad maakt met het Weespersluis-arrest duidelijk dat de lat voor het opleggen van een procedeerverbod heel hoog ligt. Met name op het punt van de evenredigheid tussen de belangen van de degene die procedeert en derden maakt de Hoge Raad duidelijk dat van onevenredigheid en daarmee misbruik niet snel sprake kan zijn. De algemene omstandigheden als hierboven genoemd zijn kennelijk voldoende  om een onevenredig nadeel uit te sluiten. Deze omstandigheden komen kortgezegd hierop neer dat derden niet mogen aannemen dat een belanghebbende geen gebruik gaat maken van het recht om in bezwaar in beroep te gaan. Deze omstandigheden komen in de meeste gevallen voor, waardoor de kansen van een vordering tot het opleggen van een procedeerverbod vanwege onevenredig nadeel in algemene zin gering lijken.

Maar de Hoge Raad gooit de deur ook weer niet helemaal dicht. Het oordeel over de ontvankelijkheid van de projectontwikkelaar maakt ten eerste duidelijk dat er geen procedurele hobbels zijn die maken dat er geen procedeerverbod kan worden opgelegd. 

Ten tweede lijkt de Hoge Raad te veronderstellen dat in gevallen waar de beroepsgronden wel evident kansloos zijn, en de indiener dat weet of moest begrijpen, een vordering tot het opleggen van een procedeerverbod bij de bestuursrechter wegens misbruik van recht nog wél tot de mogelijkheden behoort. In de casus Weespersluis was dat blijkbaar niet evident genoeg. Dat kan in toekomstige gevallen anders zijn.   

Tot slot: wat betekent dit voor de kopers van de woningen in de Weespersluis?

Voor deze groep van kopers van de woningen in de Weespersluis lijkt dit arrest geen verschil meer te maken. Een dag na de uitspraak in kort geding heeft de stichting het beroepschrift ingetrokken. Voor zover ons bekend, heeft de stichting niet geprobeerd om – bijvoorbeeld met een beroep op verschoonbare termijnoverschrijding – na het arrest van het gerechtshof het beroep toch weer door te zetten. De opschortende voorwaarde in de hypotheekoffertes zijn dus vervuld, de hypotheekovereenkomsten afgesloten en de bewoners zijn de woningen ingetrokken. In die zin heeft de uitspraak van de voorzieningenrechter wel een voldongen feit gecreëerd. 

De stichting lijkt overigens haar pijlen te hebben gericht op de nog niet ontwikkelde delen van de nieuwe wijk, opnieuw met een beroep op het Exploitatieplan. De projectontwikkelaar heeft recentelijk (vóór dit arrest) opnieuw een procedeerverbod gevorderd in kort geding bij de rechtbank Noord-Holland, maar de voorzieningenrechter wees die vordering dit keer wel af (ECLI:NL:RBNHO:2025:3640). Ook de gemeente zit niet stil. In het najaar van 2024 legde de gemeente een voornemen ter inzage om het Exploitatieplan in te trekken om het aantal bezwaren te verminderen, overigens tot frustratie van de huidige bewoners, volgens het Parool. 

De juridische perikelen rondom Weespersluis zijn kortom nog niet afgelopen. Voor de rechtspraktijk biedt het Weespersluis-arrest in ieder geval meer duidelijkheid over de (on)mogelijkheden van een vordering tot het opleggen van een procedeerverbod.