Het Schone Lucht Akkoord en de industrie: de overheid zet in op strengere emissie-eisen

Het Schone Lucht Akkoord

Het Schone Lucht Akkoord (“SLA“) is op 13 maart 2020 gesloten tussen de Rijksoverheid en een groot aantal provincies en gemeenten. In het SLA hebben de deelnemende partijen afgesproken om, zoals de naam al doet vermoeden, de Nederlandse luchtkwaliteit permanent te verbeteren teneinde gezondheidswinst te realiseren. In artikel 16 van het SLA is opgenomen dat de afspraken niet juridisch bindend zijn, en partijen in rechte niet kunnen worden aangesproken op het niet nakomen van de afspraken.

Het SLA is een van de instrumenten om dit doel te behalen en hangt nauw samen met het Nationale Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL). Het NSL is eveneens een gevolg van afspraken tussen verschillende overheden, maar is enkel gericht op het behalen van de Europese grenswaarden voor luchtkwaliteit. De bevoegdheid tot het vaststellen van het NSL is opgenomen in paragraaf 5.2.3 van de Wet milieubeheer (Wm). Het NSL kan een onderdeel  zijn van de toetsing van plannen en projecten (artikel 5.16 Wm). Kort gezegd zorgt het NSL ervoor dat de gevolgen van deze plannen en projecten voor de luchtkwaliteit meer dan worden gecompenseerd door het uitvoeren van maatregelen die de luchtkwaliteit verbeteren.  Het NSL is dan ook mede opgesteld met als doel het mogelijk maken van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. Het SLA is fundamenteel verschillend van aard. Het SLA zet namelijk in op een verdergaande reductie van emissies aan de bron ten behoeve van gezondheidswinst, zonder dat daarmee nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen worden mogelijk gemaakt.

Het SLA hangt verder nauw samen met de stikstofaanpak. De stikstofaanpak, gericht op het behalen van natuurdoelen, draagt ook bij aan gezondheidswinst. Andersom draagt het SLA, gericht op gezondheidswinst, vanwege o.a. de voorgenomen stikstofemissiereductie ook bij aan het behalen van de natuurdoelen. Verder hangt het SLA ook samen met het Klimaatakkoord. De effecten van het Klimaatakkoord worden meegenomen in de doorrekeningen van het SLA.

Het SLA loopt tot 2030 en is gericht op het toewerken naar de WHO-advieswaarden voor stikstofdioxide en fijnstof en op het behalen van minimaal 50% gezondheidswinst uit binnenlandse bronnen ten opzichte van 2016. Dit zijn ambitieuze doelstellingen.  Zo zijn de WHO-advieswaarden, die volgens een recente uitspraak van de Afdeling juridisch niet bindend zijn, voor fijnstof bijvoorbeeld tweemaal zo streng als de grenswaarden die momenteel gelden op grond van het Europese recht. De vraag die logischerwijs volgt, is hoe deze doelen concreet moeten worden behaald. De deelnemende partijen hebben ten aanzien van de volgende deelgebieden afgesproken om maatregelen te treffen:

1. Mobiliteit
2. Mobiele werktuigen
3. Industrie
4. Houtstook
5. Binnenvaart en havens
6. Landbouw
7. Internationaal luchtbeleid

Als we inzoomen op de industrie, dan is het doel om ‘uitstoot en groei verder te ontkoppelen en een continue daling van emissies naar de lucht te realiseren.’ Om dat doel te behalen wordt een tiental maatregelen getroffen. In het oog springt de maatregel om zo streng mogelijke emissie-eisen in vergunningen op te nemen. Dat kan volgens het SLA bewerkstelligd worden door in vergunningen de emissie-eisen op te nemen die zo dicht mogelijk aan de onderkant van de bandbreedte in BBT-conclusies (dat zijn Europees vastgestelde bandbreedtes van emissies die volgen uit de toepassing van de beste beschikbare technieken) staan. Verder committeert het Rijk zich in het SLA tot het doen van onderzoek om de emissie-eisen in algemene regels te kunnen aanscherpen. Daarnaast bevat het SLA de pilot industrie, die onder meer inhoudt dat bevoegde gezagen standaard scherp gaan vergunnen en effectief handhaven op de gestelde emissie-eisen.

Uitvoeringsagenda SLA

Op 26 maart 2021 werd de uitvoeringsagenda SLA door de Minister van I&W aan de Tweede Kamer gestuurd. De uitvoeringsagenda is voor de periode 2021-2023 vastgesteld en bevat kort gezegd een nadere uitwerking en concretisering van de maatregelen die in het SLA staan opgenomen. In het kader van de uitvoeringsagenda zijn de zogeheten themagroepen van belang. Deze themagroepen werken maatregelen uit en zetten pilots op. De coördinatoren van de themagroep Industrie zijn de Rijksoverheid en de Provincie Noord-Holland.

De 10 maatregelen voor de industrie uit het SLA worden in de uitvoeringsagenda onderverdeeld in drie sporen. Deze sporen worden in de uitvoeringsagenda uitgewerkt. Hieronder zetten wij de concrete voorstellen per spoor op een rijtje:

Spoor 1: Vergunningverlening en handhaving

• In opdracht van het Ministerie van I&W wordt een juridische analyse gemaakt omtrent de kansen en knelpunten van het zo streng mogelijk vergunnen van emissie-eisen. Deze analyse is inmiddels uitgevoerd door Adviesbureau KokxDeVoogd en verscheen op 1 april 2021;
• Het verankeren van zo scherp mogelijk vergunnen in beleid. Hiertoe wordt een modeltekst opgesteld voor de Nota vergunningverlening, toezicht en handhaving;
• Het stimuleren van vrijwillige emissiereductie (die verder gaat dan de wettelijk verplichte emissiereductie);
• Het beschikbaar stellen van BBT-kennis. De themagroep Industrie verkent in hoeverre een verdere kennisuitwisseling over BBT nodig is;
• De themagroep Industrie gaat na in hoeverre een betere handhaving kan leiden tot verdere emissiereductie;
• Rijkswaterstaat stelt samen met vergunningverleners oplegnotities op die beschrijven op welke manier BBT-conclusies kunnen worden geïmplementeerd in de Nederlandse situatie. Zij dienen als hulpmiddel om zo scherp mogelijk te vergunnen. Op 26 oktober 2020 is de eerste oplegnotitie, de ‘Oplegnotitie BREF LCP’, door Rijkswaterstaat gepubliceerd;
• Het Ministerie van I&W actualiseert zo nodig de factsheets over reductietechnieken aan. Deze factsheets bevatten informatie over de technische werking en een indicatie van de kosten van reductietechnieken;

Spoor 2: Actualiseren algemene regels

• Het Ministerie van I&W heeft haalbaarheidsstudies laten doen naar het aanscherpen van de emissie-eisen voor biomassa-ketels, het updaten van emissiegrenswaarden in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en het actualiseren van de kosteneffectiviteitsmethodiek. Inmiddels is het wetgevingsproces tot wijziging van het Bal gestart; op 29 maart 2021 is de internetconsultatie over de ontwerpwijzigingen gesloten.

Spoor 3: Internationale inzet

• Het Rijk gaat een actieve rol spelen bij de herziening van de Richtlijn industriële emissies (RIE) en zet verder in op ambitieuze emissiegrenswaarden en kleinere bandbreedtes in BBT-conclusies en achterliggende BREF-documenten.

Afsluiting

Het SLA en de uitvoeringsagenda zetten ambitieus in op strengere emissie-eisen voor de industrie. In de praktijk laat zich dit al concreet zien door de Oplegnotitie BREF LCP en het voornemen om de emissiegrenswaarden voor biomassa-installaties in het Bal aan te scherpen. Het is de vraag of alle doelstellingen ook kunnen worden bereikt. Wij wijzen bijvoorbeeld op de jurisprudentie van de Afdeling waaruit volgt dat een emissie die binnen een bandbreedte van een BBT-conclusie valt,  reeds overeenkomt met de in aanmerking komende BBT (ABRvS 21 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV9479). Ook wijzen we op de al in het Activiteitenbesluit milieubeheer geïmplementeerde BBT-conclusies voor grote stookinstallaties, waar niet zomaar ten nadele van inrichtingen van kan worden afgeweken in de omgevingsvergunning. De vraag is verder of bij de uitvoering van het SLA voldoende aandacht zal zijn voor de ook betrokken belangen van de industrie en het (Europese) level playing field. Het moeten voldoen aan strengere emissie-eisen kan leiden tot een (negatieve) impact op de bedrijfsvoering ten opzichte van (Europese) concurrenten voor wie deze strengere eisen mogelijk niet gelden. Anders dan bijvoorbeeld het NSL met algemene maatregelen, lijkt in het SLA de last voor de gewenste emissiereductie vanuit overheidswege dan ook enkel gelegd bij individuele inrichtingen, en zonder een positieve keerzijde zoals ontwikkelruimte voor die inrichtingen.

Click here for the English translation of this blog.