Het omgevingsplan

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet (“Ow”). In deze blogreeks belichten wij in de aanloop naar de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 steeds een specifiek onderwerp van deze wet.

Wat is een omgevingsplan?

In een omgevingsplan kunnen regels worden gesteld over activiteiten die gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving (artikel 4.1 lid 1 Ow). In ieder geval bevat het omgevingsplan voor het gehele grondgebied van de gemeente de regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 4.2 lid 1 Ow). Zo bepaalt omgevingsplan bijvoorbeeld op welke plek wordt gewoond, gewerkt of gerecreëerd, hoe bouwwerken eruit mogen zien en hoeveel geluid een bedrijf mag produceren. In het omgevingsplan staan dus regels voor het gebruik van de grond, bouwen van gebouwen/bouwwerken, slopen en het veroorzaken van hinder zoals kabaal, trilling en stank.

Het omgevingsplan is de opvolger van het bestemmingsplan, maar het toepassingsbereik is vergroot: het bestemmingsplan bevatte regels voor het gebruiken en bebouwen van gronden en bouwwerken, maar het omgevingsplan bevat regels over de fysieke leefomgeving. Tot de fysieke leefomgeving behoren bouwwerken, infrastructuur, (water)systemen, bodem, lucht, landschappen, natuur en cultureel erfgoed en werelderfgoed. Alle regels die de fysieke leefomgeving wijzigen, moeten in het omgevingsplan staan. Dat betreft ook dergelijke regels die nu in gemeentelijke verordeningen staan, zoals regels voor het kappen van bomen of voor het maken van een in- of uitrit. Ook bepaalde regels die voorheen in het Activiteitenbesluit milieubeheer stonden en die niet worden opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving (“Bal”), worden overgenomen in het Omgevingsplan.

Omgevingsplan en omgevingsplanactiviteiten

In het omgevingsplan kan voor bepaalde activiteiten een omgevingsvergunningsplicht worden opgenomen. In dat geval moet het omgevingsplan op grond van afdeling 8.1 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (“Bkl”) beoordelingsregels bevatten voor de verlening van die omgevingsvergunning. Als een activiteit voldoet aan die beoordelingsregels, dan is sprake van een binnenplanse omgevingsplanactiviteit. Een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit moet worden verleend (artikel 8.0a lid 1 Bkl). Als een activiteit niet voldoet aan de beoordelingsregels in het omgevingsplan of anderszins in strijd is met een omgevingsplan, dan is sprake van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa). Een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit wordt alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 8.0a lid 2 Bkl).

Een voorbeeld. Een omgevingsplan stelt een omgevingsvergunningplicht voor de activiteit bouwen en bevat beoordelingsregels voor de maximale bouwhoogte van bouwwerken. Als een bouwplan binnen deze maximale bouwhoogte blijft, dan is sprake van een binnenplanse omgevingsplanactiviteit. De aanvraag om de omgevingsvergunning daarvoor moet worden verleend. Als het bouwplan de maximale bouwhoogte overschrijdt, dan is sprake van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. De aanvraag om de omgevingsvergunning daarvoor kan alleen worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Plaats omgevingsplan binnen hogere regelgeving

De inhoud van een omgevingsplan wordt niet alleen bepaald door een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, maar ook door instructieregels opgenomen in het Bkl, de provinciale omgevingsverordening, door algemene regels in het Bal en het Besluit bouwwerken leefomgeving (“Bbl”). Door instructieregels kunnen hogere overheden ‘planologische’ besluiten van gemeentelijke bestuursorganen sturen.

De instructieregels uit het Bkl en de omgevingsverordening zijn regels gericht tot het bevoegd gezag. Dat is de gemeenteraad voor de vaststelling van een omgevingsplan en het college van B&W voor de vaststelling van een deel van een omgevingsplan, als de gemeenteraad het college van B&W daartoe op grond van artikel 2.8 Omgevingswet heeft gedelegeerd, of voor de verlening van omgevingsvergunningen voor afwijking van het omgevingsplan. Dat zijn bijvoorbeeld regels voor de maximale geluidbelasting op geluidgevoelige bestemmingen of een maximale geurbelasting op geurgevoelige bestemmingen. Artikel 5.129g Bkl bevat de instructieregel dat een omgevingsplan voorziet in 'zorgvuldig ruimtegebruik'. Deze instructieregel is vergelijkbaar met de ladder voor duurzame verstedelijking in artikel 3.1.6 lid 2 van het Besluit ruimtelijke ordening.

Met omgevingsplannen kan, als het Bal en het Bbl dat toestaan, ook worden afgeweken van algemene regels die in die besluiten staan door middel van zogenoemde maatwerkregels als bedoeld in artikel 5.6 Ow. In dat geval moet de normstelling in de maatwerkregels in het omgevingsplan worden gevolgd bij de uitvoering van milieubelastende activiteiten en niet de generieke normen in het Bal. Zo kunnen met maatwerkregels strengere voorschriften voor energiezuinig bouwen worden gesteld dan de algemene normen in het Bbl.

Gedeputeerde staten zijn bevoegd een zogenoemde reactieve interventie te geven waardoor een onderdeel van een omgevingsplan daarvan geen deel meer uitmaakt (artikel 16.21 Ow). Deze bevoegdheid is vergelijkbaar met de reactieve aanwijzing uit de Wet ruimtelijke ordening. Deze bevoegdheid bestaat onder de Ow niet meer op rijksniveau: de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening kan dus niet door middel van een reactieve interventie ingrijpen.

Gemeentelijke afwegingsruimte

Het stelsel van de Omgevingswet bevat diverse vormen van bestuurlijke afwegingsruimte (flexibiliteit) voor de omgevingsplanwetgever. Het gaat dan zowel om flexibiliteit in het afwijken van normen op een hoger niveau (afwijking van instructieregels voor bijvoorbeeld geluid en trillingen in het Bkl of van algemene regels in het Bal door het stellen van maatwerkregels, in beide gevallen voor zover het Bkl of het Bal die ruimte biedt), als om flexibiliteit door het werken met open normen in het omgevingsplan en de concrete uitwerking in beleidsregels (zie daarover ook dit blogbericht).

Totstandkoming en wijziging van het omgevingsplan

Vanaf 1 januari 2024 beschikken alle gemeenten van rechtswege over een omgevingsplan. Dit omgevingsplan bestaat uit (i) planologische besluiten, zoals bestemmingsplannen; (ii) bodemkwaliteitskaarten en besluiten over het toepassen van grond of baggerspecie op of in de bodem als bedoeld als bedoeld in respectievelijk artikel 12a lid 5 en artikel 12a lid 2 Wet bodembescherming; en (iii) de ‘bruidsschat’ (onder meer regels die nu in het Activiteitenbesluit milieubeheer staan, maar die niet terugkomen in het Besluit activiteiten leefomgeving).

Het overgangsrecht bepaalt dat de Wet ruimtelijke ordening van toepassing blijft op bestemmingsplannen die vóór 1 januari 2023 in ontwerp ter inzage zijn gelegd. Als deze bestemmingsplannen eenmaal zijn vastgesteld en onherroepelijk zijn, dan worden zij onderdeel van het omgevingsplan.

Een omgevingsplan dat na 1 januari 2024 wordt gewijzigd, wordt voorbereid met de met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van de Algemene wet bestuursrecht. Onderdeel van deze procedure is dat een ontwerpbesluit gedurende zes weken ter inzage wordt gelegd en dat eenieder daarover een zienswijze naar voren kan brengen. De gemeenteraad neemt binnen zes maanden na deze zienswijzetermijn een besluit over de wijziging van het omgevingsplan en reageert daarbij op de zienswijzen. Na vaststelling van het omgevingsplan staat gedurende zes weken beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Gemeenten hebben in ieder geval tot 1 januari 2032 om alle tijdelijke regels te verwerken in het omgevingsplan (mogelijk zal dit nog langer duren). Voorlopig zal in de praktijk dus nog met de 'oude' regels worden gewerkt en het is voor burgers en bedrijven zaak om een goede implementatie van het omgevingsplan nauwgezet te volgen.

De raad kan bij delegatiebesluit het college de bevoegdheid toekennen delen van een omgevingsplan te wijzigen. Deze bevoegdheid kwam eerder aan de orde in dit blogbericht.

Tot slot

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet. Een overzicht van alle blogs in deze blogreeks kunt u hier vinden.

Wilt u zich oriënteren op de achtergrond en de totstandkoming van de Omgevingswet? Raadpleeg onze webpagina www.my.stibbe.com/mystibbe/pgo. Op onze webpagina vindt u onder meer de geconsolideerde versie van de Omgevingswet, waarbij alle wetsartikelen zijn voorzien van een relevante toelichting aan de hand van de wetsgeschiedenis.