Het gelijkheidsbeginsel prevaleert boven het relativiteitsvereiste: eerste geslaagde toepassing 'correctie Langemeijer' in het bestuursrecht

Inleiding

In drie uitspraken van 28 december 2016 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak voor het eerst de toepassing van het relativiteitsvereiste gecorrigeerd (ECLI:NL:RVS:2016:3451,  ECLI:NL:RVS:2016:3453, ECLI:NL:RVS:2016:3454). Dit is een belangrijke rechtsontwikkeling. Wij plaatsen deze rechtsontwikkeling hierna in een al langer lopende discussie over de betekenis en reikwijdte van de relativiteitseis in het bestuursrecht.

Wij gaan in op (i) de betekenis van het relativiteitsvereiste, (ii) de mogelijkheid om daarop een uitzondering te maken en (iii) op de recente uitspraken waarin de Afdeling van die mogelijkheid heeft gebruikgemaakt. Ter afsluiting volgen enkele observaties.

Het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht

Het relativiteitsvereiste is nog jong in het algemene bestuursrecht. Artikel 8:69a Awb is namelijk op 1 januari 2013 in werking getreden (daarvoor gold het voor een beperkt aantal zaken al wel op grond van de Crisis- en herstelwet). De wetgever had met het relativiteitsvereiste tot doel te komen tot een 'slagvaardiger bestuursprocesrecht' (Kamerstukken II 2009/10, 32450, nr. 3, p. 20). Vóór de invoering ervan kon een belanghebbende – die dus ontvankelijk is in de door hem geëntameerde beroepsprocedure – een beroep doen op alle rechtsregels en -beginselen. Dat laatste wordt door het relativiteitsvereiste beperkt. Een belanghebbende kan in een beroepsprocedure alleen nog een (geslaagd) beroep doen op een norm, als die norm strekt tot bescherming van zijn belangen. Is dat laatste kennelijk niet het geval, dan kan schending van die norm niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit en zal het beroep – op dat onderdeel – ongegrond worden verklaard.

In de jurisprudentie zijn inmiddels tal van uitspraken te vinden waarin het relativiteitsvereiste aan de orde komt en vaak in de weg staat aan een (geslaagd) beroep op een bepaalde norm.

Uitzondering op artikel 8:69a Awb: het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel

Vóór de invoering van het relativiteitsvereiste bestond al langere tijd discussie over de al dan niet wenselijkheid van een correctie hierop in het bestuursrecht. Deze discussie zette zich voort na de inwerkingtreding van de desbetreffende bepaling in de Awb, in die zin dat belanghebbenden in procedures zo nu en dan het standpunt innamen dat voor hen een uitzondering op artikel 8:69a Awb diende te worden gemaakt.

Een soortgelijke discussie heeft zich ook in het burgerlijk recht voorgedaan: daarin kent artikel 6:163 Burgerlijk Wetboek een (iets andere) eis van relativiteit en heeft de Hoge Raad de 'correctie Langemeijer' aanvaard (HR 17 januari 1958, NJ 1961, 568). Met deze correctie wordt, in uitzonderlijke gevallen, ook gekeken naar de achterliggende ongeschreven zorgvuldigheidsnorm. Schending van die zorgvuldigheidsnorm kan dan wel het belang van de eisende partij dienen.

Onder meer de voortdurende bestuursrechtelijke discussie gaf de Afdeling aanleiding A-G Widdershoven te vragen om een conclusie over de vraag in hoeverre (een variant van) de 'correctie Langemeijer' ook van toepassing zou moeten zijn op de bestuursrechtelijke relativiteitseis. Widdershoven komt tot de conclusie (ECLI:NL:RVS:2015:3680) dat het vertrouwensbeginsel en/of het gelijkheidsbeginsel aan toepassing van artikel 8:69a Awb in de weg kunnen staan (zie ook het artikel van onze collega Lisanne van Boven, 'De correctie-Langemeijer in het bestuursrecht', StAB 2016/3, p. 7-13).

De Afdeling heeft deze uitzondering vervolgens aanvaard in haar uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:732 (zie hierover het blogbericht van Jan Reinier van Angeren). Volgens de Afdeling was in die uitspraak echter geen sprake van een schending van het vertrouwens- of gelijkheidsbeginsel, zodat zij ook niet toekwam aan het terzijde schuiven van het relativiteitsvereiste.

Uitspraken d.d. 28 december 2016: de Drank- en horecawet

Met de drie uitspraken van 28 december 2016 zet de Afdeling ook die laatste stap: in deze procedures deed zich een situatie voor waarin volgens de Afdeling toepassing dient te worden gegeven aan de bestuursrechtelijke 'correctie Langemeijer' (de 'correctie Widdershoven'). Wat deed zich in die uitspraken voor?

De Slijtersunie heeft de burgemeesters van Sint-Oedenrode, Someren en Schijndel gevraagd handhavend op te treden tegen een in hun gemeenten gevestigde supermarktexploitant. Deze verzoeken zijn afgewezen. Dat gaf voor de Slijtersunie aanleiding te gaan procederen, met succes in eerste aanleg. De burgemeesters en exploitanten zijn in hoger beroep gegaan.

De supermarktexploitanten hebben in een aparte ruimte in hun supermarkt een 'borrelshop' geopend zonder de aanwezigheid van een leidinggevende. Hiermee voldoen de exploitanten volgens de Slijtersunie niet aan artikel 24 lid 1 van de Drank- en horecawet (Dhw). Volgens de Slijtersunie is het niet voldoende als die leidinggevende elders in de supermarkt aanwezig is, anders dan de burgemeesters menen.

De Afdeling overweegt eerst hoe artikel 24 Dhw moet worden uitgelegd. Zij bevestigt de rechtbankuitspraak en oordeelt dat in een borrelshop van de supermarktexploitant een leidinggevende aanwezig moet zijn en dat niet voldoende is dat diegene zich elders in de supermarkt begeeft.

Vervolgens onderzoekt de Afdeling of artikel 8:69a Awb in de weg staat aan het door de Slijtersunie bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden. De burgemeesters verweren zich daartegen namelijk in hoger beroep. De Afdeling zet hierin de volgende stappen:

• Welk doel dient artikel 24 Dhw? Daarvoor raadpleegt de Afdeling de totstandkomingsgeschiedenis van deze wetsbepaling. Zij constateert dat het doel is gelegen in het voorkomen van gezondheidsrisico's en de maatschappelijke problemen (gezondheid en openbare orde).
• Wat is het doel van de Slijtersunie? Dat is gelegen in het concurrentiebelang.

Gelet op de discrepantie tussen beide belangen, onderzoekt de Afdeling vervolgens of er sprake is van een situatie waarin een correctie op het relativiteitsvereiste dient te worden toegepast (de Afdeling overweegt overigens niet letterlijk dat dus artikel 8:69a Awb in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden). De Afdeling onderzoekt meer precies of er een succesvol beroep op het gelijkheidsbeginsel kan worden gedaan. Daarvoor is volgens de Afdeling nodig "dat een bedrijf daadwerkelijk is benadeeld doordat aan dat bedrijf, in een situatie die wat betreft de geldende wettelijke voorschriften en de feiten voldoende vergelijkbaar is, verplichtingen zijn opgelegd waaraan zijn concurrent als gevolg van de schending van de betrokken norm niet hoeft te voldoen." De Afdeling overweegt vervolgens dat de zelfstandige slijterijen dergelijk nadeel ondervinden, omdat zij de kosten van de aanwezigheid van een leidinggevende, anders dan de supermarktexploitanten, niet deels ten laste van een supermarkt kunnen brengen. De Afdeling komt dan ook tot het oordeel dat "hoewel artikel 24, eerste lid, van de Dhw, niet strekt ter bescherming van de belangen van de Slijtersunie, (…) de hier aan de orde zijnde schending van deze bepaling wel bij[draagt] aan het oordeel dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden."

Observaties

Wij vinden het goed te zien dat de 'correctie Widdershoven' daadwerkelijk kan leiden tot bijsturing van het bestuursprocesrecht en dat een 'slagvaardiger bestuursrecht' niet altijd prevaleert boven het tegengaan van fundamenteel onrechtmatige situaties. De norm van artikel 24, eerste lid, Dhw is er immers niet voor niets. Het is goed dat in ieder geval in een situatie als de onderhavige via het gelijkheidsbeginsel toch nog naleving daarvan kan worden afgedwongen.

De toepasselijkheid van de relativiteitseis wordt door de bestuursrechter ambtshalve getoetst. Wij nemen aan dat dat ook geldt voor de vraag of die eis dient te worden gecorrigeerd, zo leiden wij impliciet uit de uitspraken af. Wij zien daarin in ieder geval geen aanwijzing dat de Slijtersunie nadrukkelijk een beroep heeft gedaan op de correctie Widdershoven.

De vraag of een partij is benadeeld in de zin van het gelijkheidsbeginsel en of er sprake is van gelijke gevallen, is echter van meer feitelijke aard dan de vraag of de relativiteitseis in de weg staat aan gegrondverklaring van het beroep. Het is daarom naar ons idee (toch) aan te raden dat partijen anticiperen op de eventuele vraag of de correctie Widdershoven van toepassing is en dat wordt aangetoond dat er nadeel is geleden (op grond van het gelijkheidsbeginsel) en er sprake is van gelijke gevallen. De uitspraken laat daarentegen ook zien dat in de hierin voorliggende zaken concrete cijfers waaruit dat nadeel blijkt niet waren vereist. Ook zonder dergelijke feitelijke informatie kan de Afdeling blijkbaar redeneren dat er sprake is van nadeel, althans uit de uitspraken blijkt niet dat dergelijke informatie de Afdeling (desgevraagd) is aangereikt. De uitspraak roept in die zin nog wel bewijsrechtelijke vragen op.

Wij zijn ten slotte benieuwd wat de toekomst verder gaat brengen. De drie uitspraken zijn de eerste uitspraken waarin de Afdeling een uitzondering heeft aangenomen op het relativiteitsvereiste volgens de Widdershoven-formule en dan nog alleen via de band van het gelijkheidsbeginsel. De drempel daarvoor lijkt iets lager te liggen dan voor een correctie op grond van het vertrouwensbeginsel.