Het belang als ontvankelijkheidsvoorwaarde: impact van een verzoek tot schadevergoeding tot herstel

1. Context

Op grond van artikel 11bis van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, beschikt de Raad van State sinds enkele jaren over de mogelijkheid om een schadevergoeding tot herstel toe te kennen. Deze schadevergoeding tot herstel komt toe aan de partij die ten gevolge van de onwettigheid van de aangevochten administratieve rechtshandeling van een administratieve overheid een nadeel geleden heeft. De Raad van State neemt hierbij alle omstandigheden van openbaar en particulier belang in acht.

Artikel 25/1 van het Procedurereglement van de Raad van State bepaalt wanneer dergelijk verzoek tot het verkrijgen van een schadevergoeding tot herstel ingesteld kan worden. Het verzoek tot schadevergoeding tot herstel kan geformuleerd worden:

1° Gelijktijdig met het beroep tot nietigverklaring; of

2° Tijdens de procedure tot nietigverklaring; of

3° Ten laatste binnen de zestig dagen na de kennisgeving van het arrest waarbij de onwettigheid werd vastgesteld.

2. Het verlies van actueel belang tijdens de annulatieprocedure in het licht van een verzoek tot schadevergoeding tot herstel

Vroegere rechtspraak en de parlementaire voorbereidingen

Al gauw bleek echter dat de rechtspraak van de Raad aangaande het verlies van het belang tijdens de annulatieprocedure voor moeilijkheden zorgde in het kader van een verzoek tot vergoeding.

Aanvankelijk was de Raad van State van mening dat de verzoeker die zijn belang bij de vernietiging van een beslissing gedurende de annulatieprocedure verloor, ook geen belang meer had om toch nog de bestreden beslissing op zijn wettigheid te laten onderzoeken in het licht van het verzoek tot het verkrijgen van een schadevergoeding tot herstel (zie bv. het arrest Stevens¸ nr. 231.330 van 26 mei 2015).

Deze rechtspraak was opmerkelijk, aangezien de Raad van State hiermee inging tegen de parlementaire voorbereiding. De Afdeling Wetgeving van de Raad van State had immers opgemerkt dat het wetsontwerp niet de mogelijkheid bood schadevergoeding toe te kennen aan een verzoeker die, in de loop van de procedure, zijn belang verliest om de nietigverklaring te bekomen (advies nr. 53.933/AV van 27 augustus 2013, Parl.St. Senaat, gewone zitting 2012-13, nr. 5-2233/2, 7). Hierop had de staatssecretaris voor Staatshervorming in het kader van de besprekingen in de Commissie voor de Binnenlandse Zaken echter verklaard dat “de Raad van State (...) effectief in staat is om ook te oordelen over de wettigheid van een bestreden bestuurshandeling, zelfs indien zich een evolutie voordeed in de concrete persoonlijke situatie van de verzoeker. De termen ‘benadeling’ en ‘belang’ kunnen dusdanig worden geïnterpreteerd zodat zij, omwille van het geleden nadeel dat uitzicht kan geven op een vergoeding bij toepassing van artikel 11bis, effectief ook de wettigheid van de bestreden behandeling zal kunnen beoordelen zelfs als de tenietdoening van de bestreden handeling de verzoeker geen enkel rechtstreeks voordeel opbrengt, en een bijkomende aanpassing van de wetgeving derhalve niet is vereist”. (Parl.St. Senaat, gewone zitting 2012-13, nr. 5-2232/5, verslag, 358-359).

De arresten nr. 241.865 en nr. 241.866 van de Algemene Vergadering van 21 juni 2018

Bij twee arresten van de algemene vergadering van 21 juni 2018 (nr. 241.865 en nr. 241.866) heeft de Raad van State haar rechtspraak in lijn gebracht met de bedoeling van de wetgever. De Raad oordeelde dat de omstandigheid dat de verzoekende partij in de loop van het geding haar belang bij de vernietiging verloren heeft, de Raad van State, wanneer een onwettigheid wordt vastgesteld, niet belet het verzoek tot schadevergoeding tot herstel te onderzoeken, voor zover voldaan is aan de voorwaarden voor de ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring op de dag waarop het wordt ingesteld.

In deze twee zaken had de verzoekende partij haar verzoek tot schadevergoeding tot herstel echter steeds ingediend nog vóór de uitspraak van het arrest waarbij de onontvankelijkheid van het annulatieberoep werd vastgesteld ten gevolge van een verlies aan belang. Zodoende ging het om de hypothese waarin de verzoekende partij haar verzoek tot vergoeding had ingesteld ofwel gelijktijdig met het verzoek tot vergoeding (artikel 25/1, 1° Procedurereglement) ofwel tijdens de procedure tot nietigverklaring (artikel 25/1, 2° Procedurereglement). Ten gevolge van deze arresten van de Algemene Vergadering verschaft het nieuwe artikel 11bis aan een verzoekende partij, wier belang in de annulatieprocedure buiten haar tekortkoming om evolueerde van een belang bij de nietigverklaring naar nog alleen een belang bij het verkrijgen van een schadevergoeding tot herstel, het nodige instrument om toch nog een beoordeling door de Raad van State te verkrijgen van de middelen die zij in het kader van haar annulatieberoep aanvoerde.

De vraag bleef echter of dit ook zou gelden wanneer de verzoekende partij géén verzoek tot vergoeding indiende tegelijk met het instellen van het annulatieberoep of gedurende de annulatieprocedure (in lijn met artikel 25/1, 3° Procedurereglement).

Het arrest nr. 244.015 van de Algemene Vergadering van 22 maart 2019

In het arrest nr. 244.015 van 22 maart 2019 oordeelde de Algemene Vergadering van de Raad van State dat een verzoekende partij die gelijktijdig met het opstarten van dan wel gedurende de annulatieprocedure géén verzoek tot vergoeding heeft ingediend, géén beoordeling van haar middelen mag verwachten louter met het oog op het faciliteren van de eventuele toekenning van een schadevergoeding (in het algemeen). De Raad van State verduidelijkt dat dit ook geldt in het geval het gaat om een schadevergoeding tot herstel, waar de Raad zelf bevoegd is voor de toekenning ervan. De Raad stelt immers dat opdat hij ertoe bevoegd zou zijn om in het kader van het annulatieberoep tegen een rechtshandeling louter de (on)wettigheid van die rechtshandeling na te gaan ten behoeve van de toewijzing van een schadevergoeding, de Raad ook effectief een vordering in die zin ter behandeling voorgelegd moet hebben gekregen. Zo niet, gaat de Raad van State zijn bevoegdheid en het voorwerp van de enige vordering die bij hem is ingesteld, nl. een vordering tot nietigverklaring, te buiten.

De Raad van State voert in zijn arrest meteen ook de gelijkheidstoets door:

• de categorie verzoekende partijen die nog geen verzoek tot schadevergoeding heeft ingediend is fundamenteel verschillend van de categorie  verzoekende partijen die om aan haar niet-verwijtbare redenen haar belang bij de annulatie heeft verloren, maar die wel tegelijk met het indienen van het annulatieberoep of gedurende de annulatieprocedure reeds een vordering tot schadevergoeding tot herstel heeft ingesteld. De verzoekende partij die hangende de annulatieprocedure géén verzoek tot vergoeding indient, heeft er immers bewust voor geopteerd om geen vordering tot schadevergoeding tot herstel in de loop van het beroep tot nietigverklaring in te dienen.

• Tot slot is de Raad ook van oordeel dat deze verschillende behandeling niet tot onevenredige gevolgen leidt. Zo beschikt een verzoekende partij die géén verzoek tot vergoeding ingediend heeft gedurende de annulatieprocedure immers nog steeds over de mogelijkheid om zich met het oog op het verkrijgen van een vergoeding tot de (burgerlijke) rechter te wenden. De Raad benadrukt vervolgens dat een partij die een schadevergoeding via de burgerlijke rechter nastreeft niet minder waarborgen en geen geringere rechtsbescherming geniet dan een verzoekende partij die zijn verzoek tot vergoeding bij de Raad van State indient.

De Raad aanvaardt wel dat de vordering tot schadevergoeding nog tot voor de sluiting van de debatten kan worden ingediend. Het is dus niet vereist dat de vordering tot vergoeding wordt ingediend op een moment dat het belang nog niet teloor was gegaan.

3. Conclusie

De arresten van de Algemene Vergadering van 21 juni 2018 en het arrest van de Algemene Vergadering van 22 maart 2019 vullen elkaar aan en leiden tot volgende analyse. In de mate een verzoekende partij haar verzoek tot schadevergoeding tot herstel behandeld wil zien door de Raad van State, doet zij er goed aan om dit verzoek in te stellen gelijktijdig met het instellen van het annulatieberoep dan wel ten laatste tijdens de procedure. Indien een verzoekende partij haar belang verliest gedurende de annulatieprocedure, maar tijdens deze procedure géén verzoek tot vergoeding ingesteld heeft, zal de Raad de bestreden beslissing immers niet onderzoeken en zal de verzoekende partij zich tot de burgerlijke rechter moeten wenden om enige vergoeding te kunnen verkrijgen.

Dit artikel is mede geschreven door David D'Hooghe in zijn hoedanigheid als partner bij Stibbe.