Hergebruik van overheidsinformatie: hoe deze informatie te verstrekken en hoe zit het met misbruik van recht?

Wet hergebruik van overheidsinformatie – korte inleiding

Burgers en bedrijven kunnen bij instellingen met een publieke taak een verzoek indienen tot verstrekking van overheidsinformatie (een "Who-verzoek"). Who-verzoeken kunnen niet alleen tot bestuursorganen worden gericht, maar ook tot bijvoorbeeld archieven, musea en bibliotheken.

Overheidsinformatie is met een bepaald doel geproduceerd (gecreëerd, verzameld, vermenigvuldigd of verspreid), namelijk ter vervulling van de publieke taak van een bepaalde instelling. Deze informatie kan natuurlijk ook worden gebruikt (lees: hergebruikt) door natuurlijke personen of rechtspersonen voor commerciële of niet-commerciële doeleinden.

Een voorbeeld van hergebruik dat wij al noemden in ons blogbericht uit 2015, is het gebruik van cijfermateriaal door een onderneming om haar afzetmarkt beter in kaart te brengen. Dit materiaal is afkomstig van het CBS, dat het materiaal heeft verzameld voor een bevolkingsonderzoek.

Wijze van informatieverstrekking

Onduidelijkheid heerst vaak over de manier waarop een instelling op grond van de Who informatie moet verstrekken. Daarvoor is artikel 5 lid 1 Who van belang. Zo een instelling verstrekt de informatie zoals deze aldaar aanwezig is en voor zover mogelijk (wat duidt op een inspanningsverplichting) langs elektronische weg, in een open en machinaal leesbaar formaat inclusief metadata.

Van een document met een open en machinaal leesbaar formaat is blijkens de MvT (Kamerstukken II 2014/15, 34123, nr. 3) sprake als "het een bestandsformaat heeft met een zodanige structuur dat softwaretoepassingen eenvoudig gegevens in het document kunnen identificeren, herkennen en extraheren."

De regering gaat er onder verwijzing naar de Richtlijn inzake het gebruik van overheidsinformatie (2003/98/EG) van uit dat het niet onevenredig is om dit van de instellingen te vergen, nu het gebruik van open standaarden in toenemende mate wordt gefaciliteerd door de huidige documentmanagementsystemen waardoor verstrekking "as is" meteen verstrekking in open en machinaal leesbaar formaat is. De regering lijkt te menen dat als overheden beschikken over moderne informatiemanagementsystemen, het niet moeilijk is om te voldoen aan de inspanningsverplichting uit artikel 5 lid 1 Who.

Deze inspanningsverplichting is niet onbegrensd:

• de verstrekking van informatie mag geen onevenredig grote inspanning vergen die verder gaat dan een eenvoudige handeling (bewerkingen op grote schaal alvorens te verstrekken, denk aan digitalisering oude manuscripten);
• er bestaat geen verplichting tot verlening van toegang tot, of tot opstelling van, databases.

De uitspraken – wat kan wel en wat niet?

Wij behandelen hierna de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 23 mei 2017 met betrekking tot de gemeente Almelo (ECLI:NL:RBOVE:2017:2142), en de uitspraken van diezelfde rechtbank van 6 juni 2017 met betrekking tot de gemeenten Dinkelland (ECLI:NL:RBOVE:2017:2280), Tubbergen (ECLI:NL:RBOVE:2017:2281) en Oldenzaal (ECLI:NL:RBOVE:2017:2283).

Centraal staan de verzoeken van één eiser die bij alle gemeenten in Nederland hetzelfde verzoek heeft ingediend: met een beroep op de Who wil hij alle nieuwsberichten vanaf 2010 binnen de gemeente ontvangen. Hij wil deze berichten bundelen op zijn eigen website en deze – tegen een vergoeding – ter beschikking stellen voor een ieder.

Centraal in deze uitspraken staat de vraag in hoeverre de respectievelijke colleges van burgemeester en wethouders hebben voldaan aan artikel 5 lid 1 Who:

(I) WEL: Uitspraken Dinkelland en Tubbergen - verstrekking van PDF-bestanden

• De colleges van Dinkelland en Tubbergen hebben volstaan met een verwijzing naar de op de website gepubliceerde PDF-bestanden. Beide uitspraken zijn zo goed als identiek, vermoedelijk vanwege een ambtelijke fusie die heeft plaatsgevonden.
• Ambtenaren van de gemeenten leverden via de communicatieafdeling informatie aan de uitgever die PDF-bestanden maakte. De communicatieafdeling bewaarde echter niets. Er zijn dus geen ruwe metadata, maar alleen de PDF-bestanden.
• Beide colleges zijn volgens de rechter niet verplicht informatie te verstrekken die er niet is. Verder hebben de colleges ter hoorzitting in bezwaar aangeboden om bestaande nieuwsberichten tegen marginale kosten om te zetten in een ander formaat, daar heeft eiser nooit op gereageerd. Het college heeft voldaan aan de verplichtingen onder de Who.

(II) NIET: Uitspraken Oldenzaal en Almelo - verwijzing naar diverse websites (nieuwssites, twitter, etc.)

• Oldenzaal: het college van Oldenzaal heeft volstaan met een verwijzing naar de gemeentelijke nieuwswebsite met informatie die weliswaar beschikbaar is in een open formaat, maar die niet machinaal leesbaar is. Het college betoogt dat omzetting naar zo'n formaat wel mogelijk, maar onevenredig is (dat zou 2 tot 8 uur in beslag nemen, en bij 2 uur kost dat €180 ex btw). De rechtbank oordeelt echter dat dit niet onevenredig is en dat het college niet heeft voldaan aan zijn verplichtingen onder de Who.
• Almelo het college van Almelo heeft verwezen naar 'Archiefweb' dat doorklikbaar is en kan worden doorzocht. Verder heeft het college aangeboden een lijst met URL's te verstrekken die verwijzen naar de nieuwsbericht. Dit is naar oordeel van de rechtbank niet voldoende, nu de aangeboden informatie geen open en machinaal leesbaar formaat heeft. De gemeente beschikt over een contentmanagementsysteem met een exportfunctie, het had op de weg van het college gelegen een export van de gegevens uit dat systeem te verstrekken. Het college beroept zich nog op de onevenredigheid daarvan, maar heeft dat onvoldoende onderbouwd. De rechtbank oordeelt dat het college niet heeft voldaan aan zijn verplichtingen onder de Who.

Misbruik van recht?

Tot besluit van dit blogbericht behandelen wij nog twee uitspraken die hiervoor niet aan de orde zijn gekomen. Een uitspraak van de rechtbank Overijssel van 23 mei 2017 over de gemeente Deventer (ECLI:NL:RBOVE:2017:2143). En een uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 18 mei 2017 over 20 gemeenten (ECLI:NL:RBZWB:2017:3307).

Beide uitspraken hebben betrekking op de verzoeken van dezelfde eiser als hiervoor. Wij belichten één aspect van beide uitspraken: de vraag of sprake is van misbruik van recht.

Beide rechtbanken menen – volgens ons terecht – dat de Afdelingsjurisprudentie over misbruik van recht (ECLI:NL:RVS:2014:4135) in het kader van de Wob van overeenkomstige toepassing is op de Who.

• Overijssel: De rechtbank Overijssel oordeelt dat geen sprake is van misbruik van recht. Het betreft een zware kwalificatie. Het college van Deventer heeft niet aannemelijk gemaakt dat eiser het Who-verzoek heeft gedaan zonder redelijk doel. De rechtbank volgt het college evenmin in de stelling dat het Who-verzoek is gedaan slechts ter verkrijging van een proceskostenvergoeding. Eiser heeft tot slot slechts één Who-verzoek ingediend bij het college van Deventer. Dat hij Who-verzoeken bij alle Nederlandse gemeenten heeft ingediend maakt dat niet anders, gelet op de queeste van eiser: het verzamelen van alle gemeentelijke nieuwsberichten op één website.
• Zeeland-West-Brabant: De rechtbank komt daarentegen tot het oordeel dat er dermate veel aanwijzingen zijn dat de bevoegdheid om Who-verzoeken in te dienen is gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, dat sprake is van misbruik van recht. De rechtbank onderbouwt dit oordeel aan de hand van de volgende aanwijzingen:
  • Er is sprake van vermoedens van een constructie om in aanmerking te komen voor een proceskostenveroordeling, als gevolg waarvan de rechtbank een aanknopingspunt ziet voor misbruik van recht.
  • Een andere aanwijzing voor misbruik van recht was erin gelegen dat eiser en zijn gemachtigden het moeilijk maakte voor het college om in het voortraject contact op te nemen. Op het bezwaarschriften stonden veelal geen telefoonnummer of e-mailadres, op het beroepschrift wel.
  • De verzwaarde eis – dat alle metadata in de RSS-feeds moeten zitten – wierp eiser eerst voor het eerst in de fase van bezwaar op. Het pas in bezwaar stellen van dergelijke nadere eisen, biedt naar oordeel van de rechtbank eveneens een aanwijzing voor misbruik van recht.
  • In een procedure tegen een gemeente neemt eiser wel genoegen met een dvd waarop een kopie van de website staat, in een procedure tegen een andere gemeente niet. Verder heeft eiser bij de ene gemeente aangegeven wel te kunnen werken met RSS-feeds en niet met die van andere gemeenten (terwijl de feeds exact hetzelfde zijn). Kennelijk wordt niet geprocedeerd voor het voorgewende doel, maar voor een proceskostenvergoeding.

Wij zijn benieuwd of eiser in hoger beroep zal gaan tegen de rechtbankuitspraken waarin hij in het ongelijk is gesteld. Ook zijn wij benieuwd of, indien het zover komt, de Afdeling zal oordelen dat sprake is van misbruik van recht. Waar daar verder ook van zij, duidelijk is wel dat eiser de jurisprudentie over de Who op gang heeft gebracht.