Grondwettelijk Hof spreekt zich uit over de bestaanbaarheid van de schadevergoeding tot herstel bij de Raad van State met het gelijkheidsbeginsel en non-discriminatiebeginsel

1. Prejudiciële vraag

Bij arrest van 23 mei 2019 heeft het Grondwettelijk Hof zich uitgesproken over een prejudiciële vraag gesteld door de Raad van State over de schadevergoeding tot herstel (artikel 11bis RvS-wet). De prejudiciële vraag luidde als volgt:

“Schendt artikel 11bis van de gecoördineerde wetten op de Raad van State de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in zoverre het enkel aan de verzoeker de keuze laat om bij de Raad van State een verzoek in te dienen tot schadevergoeding tot herstel, of om, voor de rechtbanken van de rechterlijke orde, de burgerlijke aansprakelijkheid van de administratieve overheid die de handeling heeft gesteld die door de Raad van State onwettig is bevonden, in het geding te brengen, waardoor aan die administratieve overheid de keuzemogelijkheid wordt ontzegd om het voordeel te genieten, in het kader van de procedure voor de rechtbanken van de rechterlijke orde:

- van een dubbele aanleg;

- van de mogelijkheid om te betwisten dat elke onwettigheid een fout vormt die de verplichting met zich meebrengt om de daaruit voortvloeiende schade te herstellen;

- en van de mogelijkheid om cassatieberoep in te stellen?”

2. Toets aan het gelijkheidsbeginsel

Voldoende vergelijkbare categorieën en pertinent onderscheid

Ten gronde is het Hof van oordeel dat de categorieën die hier aan de orde zijn, nl. een partij die een schadevergoeding tot herstel vordert en de tegenpartij in het kader van die vordering, voldoende vergelijkbaar zijn.

Het Hof erkent de verschillen in de twee onderscheiden procedures en komt tot het besluit dat de schadevergoeding tot herstel (Raad van State) anders geconcipieerd is dan de gemeenrechtelijke schadevergoeding. Zo is de schadevergoeding tot herstel geen zelfstandige vordering, maar een accessorium van een beroep tot nietigverklaring en betreft het ook een objectieve overheidsaansprakelijkheid op grond van autonome concepten. Omdat de verschillen voortvloeien uit de keuze van de procedure, gaat het volgens het Hof om een objectief criterium.

Uit de proceseconomische doelstelling die de wetgever met de schadevergoeding tot herstel nastreefde, leidt het Hof af dat het onderscheid ook pertinent is.

Proportionaliteit

Het Hof is van mening dat de verschillen in behandeling in principe verantwoord zijn, zolang zij overeenstemmen met de logica van het systeem waarvan die regel deel uitmaakt en geen onevenredige beperking van de rechten van de tegenpartij met zich meebrengt.

De verschillen in behandeling die in deze prejudiciële vraag aan de orde zijn en die volgen uit het feit dat het de verzoekende partij is die kiest of hij zich tot de Raad van State dan wel tot de burgerlijke rechter wendt voor het verkrijgen van een vergoeding, betreffen het al dan niet beschikken:

• over een dubbele aanleg en over de mogelijkheid om cassatieberoep in te stellen;
• over de mogelijkheid om te betwisten dat elke onwettigheid een fout vormt die de verplichting met zich meebrengt om de daaruit voortvloeiende schade te herstellen.

Vooreerst wijst het Hof erop dat op grond van het electa una via-principe de keuze van de verzoekende partij onherroepelijk is, maar dat dat dit past in de logica van het systeem. Het Hof meent dat hierbij ook rekening gehouden moet worden met de objectieve verschillen tussen particuliere procespartijen en overheden die bij dezelfde procedure betrokken zijn. Hierbij zou in het algemeen aangenomen kunnen worden dat de overheid die de aangevochten beslissing heeft genomen, ook beschikt over de menselijke en financiële middelen om zich te verdedigen.

• Wat betreft het recht op dubbele aanleg of op een cassatieberoep, wijst het Hof er vooreerst op dat artikel 6 EVRM deze rechten niet waarborgt en dat er ook, behoudens in strafzaken, geen algemeen rechtsbeginsel in die zin bestaat.

Het Hof overweegt vervolgens  dat wanneer de wetgever wel voorziet in de mogelijkheid om hoger beroep of cassatieberoep in te stellen, hij dit niet zonder redelijke verantwoording mag ontzeggen aan rechtzoekenden die zich in een vergelijkbare situatie bevinden. Aangezien zowel de verwerende partij als de verzoekende partij binnen een procedure voor de Raad van State niet over een beroeps- of cassatiemogelijkheid beschikken, is  er zich geen verschil in behandeling. In dat verband verklaart het Hof de afwezigheid van een hoger beroep en cassatieberoep (behoudens voor wat betreft attributieconflicten) door de positie van de Raad van State als hoogste administratief rechtscollege, waarbij partijen ook van een dubbel onderzoek door het auditoraat en door de kamer genieten.

• Ook het feit dat de verwerende partij in het kader van de schadevergoeding tot herstel niet op nuttige wijze kan aanvoeren dat de vastgestelde onwettigheid geen fout uitmaakt, vindt het Hof verantwoord in het licht van de logica van het systeem. De wetgever heeft immers geopteerd voor een systeem van objectieve aansprakelijkheid, waarbij niet de fout, maar wel de onwettigheid als oorzaak van de vergoedbare schade in aanmerking te nemen is.

Het Hof wijst er op dat dit nadeel daarenboven gecompenseerd wordt door het feit dat de Raad van State bij de begroting van de schadevergoeding tot herstel rekening dient te houden met “alle omstandigheden van openbaar en particulier belang”, wat tot een lagere schadevergoeding dan een integrale vergoeding kan leiden. De parlementaire voorbereiding bepaalt op dit vlak overigens dat de Raad bij de begroting van de schadevergoeding tot herstel rekening kan houden met de omstandigheid dat de tegenpartij “niet over de mogelijkheid beschikt om de volgens haar meest voordelige procedurele weg te kiezen, aangezien ze gebonden is door de keuze van de partij die de vergoeding vraagt.” (Parl.St. Senaat, 2012-13, nr. 5-2233/1, p; 7).

3. Besluit

Op grond van dit alles besluit het Grondwettelijk Hof dat de door de verwijzende rechter voorgelegde verschillen in behandeling geen onevenredige beperkingen van de rechten van de tegenpartij met zich meebrengen. Het Hof verklaart artikel 11bis dan ook bestaanbaar met het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie en bevestigt zodoende de grondwettigheid van deze bepaling op dit punt. Over andere punten, zoals bv. het niet in vrijwaring kunnen roepen van een derde partij, spreekt het Hof zich niet uit, zodat de vraag naar de bestaanbaarheid met het gelijkheidsbeginsel op die punten blijft bestaan.

Dit artikel is mede geschreven door David D'Hooghe in zijn hoedanigheid als partner bij Stibbe.