Geschillen tussen studenten en ROC’s (MBO’s), hogescholen of universiteiten: de rechtsbescherming verandert ingrijpend

Verder wordt geregeld dat ook studenten in het hoger onderwijs voortaan bij de Afdeling kunnen procederen. Het nu bevoegde College van beroep voor het hoger onderwijs (CBHO) wordt opgeheven. Een sympathiek wetsvoorstel, maar met ingrijpende juridische consequenties voor onderwijsinstelling en student.

Doel: verbeterde rechtsbescherming voor studenten in het MBO

Goed onderwijs is toegankelijk onderwijs. Een goede rechtspositie en rechtsbeschermingsmogelijkheden van studenten dragen bij aan goed onderwijs. Zo luidt de inleidende toelichting bij het wetsvoorstel ‘Wijziging van onder meer de Wet educatie en beroepsonderwijs met het oog op de verbetering van de rechtsbescherming van mbo-studenten’ (Kamerstukken II 35625). Deze naam is niet helemaal dekkend, omdat het wetsvoorstel ook een belangrijke verandering brengt in de rechtsbescherming van studenten in het hoger onderwijs.

Drie thema’s: rechtspositie, rechtsbescherming en regeldrukvermindering

Het wetsvoorstel gaat over drie thema’s. Dit zijn:

1. Verbetering van de rechtspositie van de mbo-student.
2. Verbetering van de rechtsbescherming van de mbo-student.
3. Verlichting van de regeldruk van de onderwijsinstellingen.

Wij bespreken hierna de maatregelen die worden voorgesteld met als doel de rechtsbescherming van de mbo-student te verbeteren.

Drie maatregelen ter verbetering van de rechtsbescherming van de mbo-student: faciliteiten, geschillenadviescommissies en de Afdeling bestuursrechtspraak als bevoegde rechter

Met als doel een verbeterde rechtsbescherming van de mbo-student bevat het wetsvoorstel drie maatregelen.

1. Een faciliteit voor vragen en klachten

Elke mbo-instelling gaat voorzien in een ‘faciliteit’ waar studenten met al hun vragen en klachten terecht kunnen. In feite fungeert de faciliteit als een doorgeefluik: klachten verwijst zij door naar een interne klachtencommissie, geschillen over een examen verwijst zij door naar de commissie van beroep voor de examens (die beslist in administratief beroep) en alle overige geschillen verwijst zij door naar de hierna te noemen geschillenadviescommissie.

2. Een bezwaarprocedure bij een interne geschillenadviescommissie

Elke mbo-instelling wordt verplicht een geschillenadviescommissie in te stellen. Zij mogen ook gezamenlijk een geschillenadviescommissie instellen. De geschillenadviescommissie adviseert het bevoegd gezag van de onderwijsinstelling over de gemaakte bezwaren van studenten tegen ‘beslissingen’ van het bevoegde gezag. Het bevoegd gezag van de onderwijsinstelling beslist op het bezwaar.

Overigens dient de student het bezwaarschrift feitelijk in bij de hiervoor onder 1) genoemde faciliteit. Hieruit blijkt de doorgeefluikfunctie van deze faciliteit.

3. De Afdeling bestuursrechtspraak als bevoegde rechter

De Afdeling wordt in beginsel in eerste en enige aanleg bevoegd te oordelen over ‘beslissingen’ die de mbo-instelling op basis van de Wet educatie en beroepsonderwijs (Web) jegens een student neemt. Een mbo-student hoeft hiervoor niet langer naar de civiele rechter. Hij heeft toegang tot de Afdeling als hij eerst het hiervoor genoemde bezwaar heeft gemaakt of administratief beroep bij de commissie van beroep voor de examens heeft ingesteld (dit laatste is een andere interne rechtsingang dan de nieuwe bezwaarmogelijkheid. Artikel 7.5.1 lid 1 Web bepaalt al langer dat de commissie van beroep voor de examens in administratief beroep oordeelt over beslissingen van de examencommissie of van examinatoren).

De bijzondere mbo-instellingen mogen beslissen een College van beroep bijzonder onderwijs in te stellen in verband met de levensbeschouwelijke aard van de instelling. Als de instelling voor dit alternatief kiest, staat de hiervoor genoemde rechtsingang bij de Afdeling niet open.

In de slipstream: opheffing van het CBHO en overgang naar de Afdeling bestuursrechtspraak (rechtsbescherming in het hoger onderwijs)

In de slipstream van het wetsvoorstel voor mbo-studenten wordt verder geregeld dat studenten in het hoger onderwijs voortaan ook bij de Afdeling kunnen procederen over ‘beslissingen’ van hun hogeschool of universiteit die grond van de WHW zijn genomen. Hiermee wordt voorzien in een gelijke procedure voor studenten in het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs. Het CBHO wordt opgeheven.

Het wetsvoorstel heeft ingrijpende bestuursrechtelijke consequenties voor onderwijsinstelling én student

De verplichting tot het oprichten van een geschillenadviescommissie en de openstelling van de bestuursrechtelijke rechtsingang bij de Afdeling, zijn grote juridische veranderingen voor onderwijsinstelling én student.

Met het wetsvoorstel wordt de bestuursrechtelijke rechtsingang geïntroduceerd in de privaatrechtelijke organisatie van de ROC’s die allemaal bijzonder onderwijs verzorgen. Zij zijn tot op heden niet op deze manier bekend met het bestuursrecht.

De Raad van State stelt in zijn wetgevingsadvies terecht vragen over de verhouding van dit wetsvoorstel met de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en waarschuwt eveneens terecht voor de uitvoerbaarheid ervan. De organisatie van mbo-instellingen zal op de nieuwe juridische werkelijkheid moeten worden ingesteld. Niet alleen door de oprichting van de gevraagde faciliteit en commissies, maar ook met bijvoorbeeld het opstellen van reglementen en richtlijnen. Hiervoor zouden vanuit de brancheorganisatie modellen kunnen worden opgesteld. Al dan niet met inspiratie van soortgelijke documenten die al langer in het hoger onderwijs en bij andere organisaties bestaan.

Geschillen tussen student en mbo-instelling worden tot nu toe altijd aan de civiele rechter voorgelegd. Met het wetsvoorstel zal dus in de meeste zaken de bestuursrechter bevoegd zijn. De student moet zich realiseren dat de rechtsgang naar de Afdeling alleen tegen ‘beslissingen’, meer precies ‘besluiten’ in de zin van de Awb, openstaat. Het wetsvoorstel maakt duidelijk dat de mbo-student zijn geschillen over feitelijke en privaatrechtelijke handelingen van de mbo-instelling nog steeds aan de civiele rechter moet voorleggen. En ook geschillen met het leerbedrijf waar de student een deel van zijn opleiding volgt, dienen aan de civiele rechter te worden voorgelegd. De student dient oog te hebben voor deze rechtsmachtverdeling, die soms in de praktijk lastig is te doorgronden.

Met het van toepassing worden van de bestuursrechtelijke rechtsgang, komt ook de vraag op wat dit betekent voor de handelingen van het bevoegd gezag van de onderwijsinstelling. Worden deze nu ook onderworpen aan de bepalingen uit de Awb, in het bijzonder de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (die overigens grotendeels vergelijkbaar zijn met de rechtsbeginselen zoals die in het privaatrecht gelden), zo is een van de vragen die opkomt (zie op dit punt ook het advies van de Raad van State).

Een voor de student belangrijk voordeel van de bestuursrechtelijke procedure is de laagdrempeligheid ervan, zowel financieel (lagere griffiekosten) als inhoudelijk. Het is simpeler een beroepschrift op de post te doen dan een dagvaarding via een deurwaarder te laten betekenen. Idem dito geldt voor de onderwijsinstelling, die op een beroepschrift kan reageren met een verweerschrift en/of mondeling tijdens de zitting. Laagdrempeligere procedures kunnen daarentegen als consequentie hebben dat studenten vaker gaan procederen, hetgeen praktische implicaties kan hebben voor de onderwijsinstelling.

Verder moet de student zich realiseren dat hij tegen besluiten van de mbo-instelling tijdig bezwaar moet maken bij de interne geschillenadviescommissie of administratief beroep bij de commissie van beroep voor de examens moet instellen, en vervolgens tegen de beslissing op bezwaar/op administratief beroep opnieuw tijdig beroep bij de Afdeling moet instellen. De procesregels in het bestuursrecht zijn bovendien anders dan die in het civiele recht, zoals die over de bewijslastverdeling en de regels van goede procesorde in relatie tot bijvoorbeeld het aanvoeren van nieuwe gronden tijdens een al lopende procedure. Deze en andere bestuurs(proces)rechtelijke regels zijn ook niet altijd eenvoudig.

Tot slot: niet alleen adequate rechtsbescherming op papier bieden – de praktijk gaat het verschil maken

Het wetsvoorstel is sympathiek. Het is echter ook belangrijk voor ogen te hebben dat voor het bieden van daadwerkelijk adequate rechtsbescherming van de student meer nodig is dan het op papier regelen ervan (maar daar begint het wel mee).

Daarom is ten eerste aandacht voor de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel essentieel. Om die reden wordt terecht beoogd het wetsvoorstel pas met ingang van 1 augustus 2022 in werking te laten treden. Maar ook dit is nog relatief kort dag (zeker in de huidige coronatijd).

Ten tweede is essentieel dat de student ook in de praktijk wegwijs wordt gemaakt in hoe een bestuursrechtelijke procedure verloopt en hoe de interne voorprocedure bij de mbo-instelling werkt. Hierin kan ten eerste de onderwijsinstelling behulpzaam zijn, bijvoorbeeld door het opnemen van een heldere rechtsmiddelenverwijzing onder haar beslissingen. Ten tweede kan het studentenstatuut, dat eveneens met het wetsvoorstel in het mbo wordt geïntroduceerd, hiervoor als hulpmiddel dienen. Een duidelijke uitleg in dit statuut over de beroepsrechten helpt de student (zie. het voorgestelde artikel 7.4.8 lid 4 sub c en sub d Web).

Verder kan in het bijzonder de nieuw op te richten faciliteit aandacht schenken aan hoe de student tijdens deze procedures kan worden bediend, in persoon, digitaal en/of telefonisch. Op die manier wordt gekomen tot een studentvriendelijke rechtsbescherming die bovendien bijdraagt aan het hoger gelegen doel: een eerlijke kans op goed onderwijs. Ook de Afdeling kan hieraan bijdragen, bijvoorbeeld door de student met behulp van duidelijke instructies na indiening van het beroepschrift in eenvoudige taal te wijzen op de meest relevante procesrechtelijke regels (voor zover dat niet al gebeurd).