Financiële bepalingen onder de Omgevingswet

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet ("Ow"). In deze blogreeks belichten wij in de aanloop naar de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 steeds een specifiek onderwerp van deze wet.

Inleiding

De omgevingsrechtelijke besluitvorming kent ook financiële aspecten. Denk bijvoorbeeld aan de legesheffing, financiële vergunningvoorschriften. Hoofdstuk 13 Ow integreert de financiële bepalingen die in het oude stelsel waren opgenomen in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht ("Wabo") de Wnb ("Wnb") de Wet bodembescherming ("Wbb"), de Waterwet ("Wtw") en de Ontgrondingenwet. 

Dit blog bevat per financieel instrument een overzicht van de highlights: wie mag kosten verhalen, ter zake waarvan, van wie en wanneer. We benoemen ook de verschillen met de oude wetgeving. 

Leges (artikel 13.1 en 13.1a Ow)

Het Rijk en de decentrale overheden kunnen leges heffen om de kosten te dekken voor het verlenen van een concrete dienst (bekendste voorbeeld: het beoordelen van een aanvraag om een omgevingsvergunning). De decentrale legesbevoegdheid in de Ow is een aanvullende regeling op de algemene legesgrondslagen in artikel 223 Provinciewet, artikel 115 Wtw en artikel 229-229a Gemeentewet. De kenmerken van de legesbevoegdheden zijn:

• Wie – de bevoegde minister, een gemeente, provincie of waterschap (ter zijde: de waterschappen staan nu nog niet genoemd in artikel 13a Ow, maar het wetsvoorstel Verzamelwet Omgevingswet (Kamerstukken 36367) moet dit corrigeren).
• Ter zake van – 
  • Rijksleges: de in artikel 13.1 Ow genoemde gevallen: (i) het behandelen van aanvragen, het doen van onderzoek of verrichten van handelingen voor in artikel Omgevingsregeling aangewezen besluiten (i,e, omgevingsvergunning, maatwerkvoorschriften) en (ii) de afgifte van een document, ringen of merktekens voor dieren en uitvoering van controles op grond van Europese natuurregelgeving 
  • Decentrale leges: het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning, een wijziging van voorschriften van een omgevingsvergunning of intrekking van een omgevingsvergunning (artikel 13.1a lid 1 Ow)
• Wat – via de legesbeschikking (artikel 13.1, zesde lid, onder Ow en artikel 14.5 Or voor rijksleges en artikel 1:3 Awb voor decentrale leges). De tarieven en voorwaarden voor het heffen van rijksleges zijn op grond van artikel 13.1, zesde lid, Ow uitgewerkt in afdeling 14.1 Or. Deze specifieke regels over de decentrale leges komen in de gemeentelijke of provinciale legesverordeningen. Er geldt een verbod om dit bij omgevingsverordening, waterschapsverordening of omgevingsplan te regelen, omdat belastingen niet de fysieke leefomgeving reguleren (artikel 2.1-2.3 Ob). Voor de rijksleges blijft het aandachtspunt – dit is niet nieuw onder de Ow – toepassing van de afwijkende regels uit de Algemene wet inzake rijksbelastingen, de Invorderingswet 1990 en de Kostenwet invordering rijksbelastingen. 
• Opvolger van – het oude artikel 2.9 Wabo en artikel 6.2 Wnb. Nieuw is dat bestuursorganen voor alle omgevingsvergunningsactiviteiten leges kunnen heffen. Onder de oude regelgeving kon dat niet. Er gold een legesverbod voor de het onderdeel milieu (artikel 2.9a Wabo) en beschikkingen op grond van de Wbb (artikel 86a Wbb). De wetgever vond het niet logisch (met name niet vanuit de gedachte van integratie en uniformering) om onderscheid te houden tussen onderdelen van de omgevingsvergunning die wel en die niet legesplichtig zijn. 
• Commissie m.e.r. – een variant op de legesheffing voor decentrale overheden is de bevoegdheid voor de Commissie voor de milieueffectrapportage ("Commissie m.e.r.") om een vergoeding voor adviezen te vragen (artikel 13.7 Ow, voorheen artikel 2.23a Wet milieubeheer). Hier is in feite geen sprake van leges, maar van een vergoeding. De Commissie m.e.r. is namelijk geen bestuursorgaan. 

Heffingen grondwateronttrekking en ontgronding (artikel 13.4-13.4b Ow)

Provincies kunnen via de provinciale verordening een heffing rekenen om schade of kosten te dekken in verband met het kwalitatieve grondwaterbeheer. In algemene zin is de heffing bedoeld voor (i) de bescherming van het waterwingebied (artikel 13.4 Ow), (ii) de grondwateronttrekkingsheffing voor schade van of kosten voor onttrekkers van grondwater (artikel 13.4b Ow) en (iii) kosten in verband met ontgronding zoals bijvoorbeeld door zandwinning verzakkingsschade is ontstaan. De voorlopers waren artikel 15.34 Wm (grondwaterbeschermingsheffing), artikel 21f Ontgrondingenwet (ontgrondingenheffing) en artikel 7.7-7.8 Wtw (grondwateronttrekkingsheffing). 

Vergoeding van extra kosten tussen bestuursorganen (artikel 13.3 Ow)

De Ow bevat ook een financiële regeling voor die bestuursorganen die kosten op elkaar willen verhalen en daar samen niet uitkomen. De regeling ziet op kosten die het ene bestuursorgaan vergoed wil krijgen vanwege gevolgen van ruimtelijke besluitvorming van het andere bestuursorgaan. Deze kostenverhaalsregeling werd in het oude stelsel bijvoorbeeld ingeroepen door de gemeenteraad die planschade moest vergoeden vanwege de opname in een bestemmingsplan van een aanwijzingsbesluit van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat voor Rotterdam The Hague Airport (zie ABRvS 28 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3997). De kenmerken van deze regeling zijn: 

• Wie – bestuursorganen die kosten maken vanwege besluitvorming van een ander bestuursorgaan. Verschil met de oude regelgeving is dat alle bestuursorganen gebruik kunnen maken van de regeling. Voorheen waren dat alleen de gemeentes. Dat geeft de regeling een ruimere reikwijdte dan zijn voorganger.
• Ter zake van – het gaat om kosten als gevolg van (i) schadeoorzaken nadeelcompensatie als bedoeld in artikel 15.1 Ow, (ii) een instructie(regel) of (iii) een besluit over de instemming van een ander bestuursorgaan, zoals de kosten voor het in behandeling nemen van de adviesaanvraag in verband met een instemmingsrecht door een bestuursorgaan (artikel 16.16 Ow). 
• Wat – een bestuursorgaan moet een verzoek indienen om vergoeding van kosten bij het bestuursorgaan voor wie de kosten zijn gemaakt. Dat bestuursorgaan neemt vervolgens een besluit op het verzoek. Artikel 13.3, eerste en tweede lid, Ow bepaalt dat een verzoek om vergoeding alleen kan worden toegekend als de vergoeding: 
  • De kosten dekt die redelijkerwijs niet voor het betalende bestuursorgaan hoeven te komen (dus niet als de kosten bijvoorbeeld ontstaan vanwege een instructie in verband met de taakverwaarlozing van een bestuursorgaan);
  • Niet op een andere manier is verzekerd (zoals bijvoorbeeld via legesheffing of via het gemeente- of provinciefonds); en
  • Niet is uitgesloten in de wet.
• Opvolger – artikelen 6.8-6.9 Wro, artikel 27 Ontgrondingenwet en artikel 7.17 Wtw. De regeling is vrijwel ongewijzigd overgenomen.
• Overleg/escalatiemechanisme – het bestuursorgaan dat wordt geconfronteerd met de kosten zal eerst in overleg moeten treden met dat andere bestuursorgaan om tot overeenstemming over de kosten te komen. De bedoeling is namelijk dat zij er samen uitkomen. Pas dan kan het bestuursorgaan een verzoek tot kostenvergoeding indienen (artikel 13.3, eerste lid Ow). Gemeenten mogen bovendien pas beroep instellen tegen een besluit tot een vergoedingsverzoek als zij gedeputeerde staten van de provincie hebben gevraagd te bemiddelen (artikel 174 Pw). Dit escalatiemechanisme geldt niet voor provincies of de minister van wie een vergoedingsverzoek is geweigerd. 

Privaatrechtelijk kostenverhaal door bestuursorganen bij verontreiniging of schade aan waterstaatswerken en zuiveringtechnische werken (artikel 13.3a Ow)

De Ow bepaalt ook in welke gevallen een bestuursorgaan via (privaatrechtelijk) contracteren afspraken kan maken over kostenverhaal. Afdeling 13.6 e.v. ziet op kostenverhaal bij gebiedsontwikkeling. Artikel 13.3a en 13.3b Ow bevatten een regeling voor kostenverhaal in de hieronder genoemde specifieke gevallen. Waarom een en specifieke regeling in de Ow als kostenverhaal ook al kan op grond van het BW? Reden daarvan is de zogeheten "doorkruisingsleer": nu de wet expliciet bepaalt dat contracteren is toegestaan, levert dit geen onaanvaardbare doorkruising van de publiekrechtelijke bevoegdheden. De kenmerken van de regeling uit artikel 13.3a Ow zijn:

• Wie – de Staat, provincie, gemeente of waterschap
• Ter zake van – kosten voor maatregelen in verband met de verontreiniging of aantasting van de bodem of oever van een oppervlaktelichaam, zoals bijvoorbeeld saneringskosten (artikel 13.3a(1) en artikel 8.1 Ob). De wet bepaalt niet welke kosten verhaald kunnen worden dus dat is niet beperkt tot een bepaalde categorie. Kosten kunnen worden verhaald op (i) de fysieke veroorzaker of de rechtspersoon die aansprakelijk is (eerste lid) en/of (ii) de rechtspersoon die ongerechtvaardigd wordt verrijkt door de maatregelen of het onderzoek (tweede lid). 
• Opvolger van – artikel 75 Wet bodembescherming en 7.22 Wtw. Net als artikel 75 lid 5 Wbb maakt artikel 13.3a Ow ook onderscheid in kostenverhaal bij historische verontreiniging van voor 1 januari 1975 (derde lid) en van daarna (vierde lid). Reden is dat op 1 januari 1975 nieuwe wetgeving werd aangekondigd over bodemverontreiniging en vanaf toen duidelijk werd dat bodemverontreiniging zou leiden tot sanering(skosten). Daarom geldt het veroorzaken van verontreiniging vanaf 1 januari 1975 als onrechtmatige daad tegenover de overheid (vlg. HR Van Wijngaarden/Staat). Bodemverontreiniging van voor die tijd geldt alleen als onrechtmatige daad bij ernstige gevallen (derde lid).

Privaatrechtelijk kostenverhaal waterstaatswerken of zuiveringtechnische werken (artikel 13.3b Ow)

Artikel 13.3b Ow is ook een voorbeeld van een expliciete mogelijkheid voor een bestuursorgaan om te kunnen contracteren over kostenafspraken. Het regelt kostenverhaal in geval van zogeheten schadevaringen veroorzaakt door de eigenaar of gebruiker van een schadevarend voertuig. Deze regeling ziet er op hoofdlijnen als volgt uit:

• Wie – de Staat, provincie, gemeente of waterschap
• Ter zake van wat – kosten in verband met schade die is toegebracht door vaartuigen aan waterstaatswerken en zuiveringtechnische werken in beheer bij een gemeente, provincie, waterschap of het Rijk. Het gaat om kosten van onderzoek en schadebeperkende maatregelen.
• Wat – kostenverhaal én de bevoegdheid om (zo nodig met behulp van een sterke arm) het voortzetten van de reis van het vaartuig te stoppen als de kosten niet worden behaald of geen financiële zekerheid wordt gesteld (artikel 13.3a, tweede lid, Ow)
• Opvolger van – artikel 12c Waterstaatswet, artikel 7.21 Wtw en artikel 9 Wet beheer rijkswaterstaatswerken. Nieuw is dat de regeling ook van toepassing is op schade van zuiveringtechnische werken (zoals RWZI's en persleidingen)

Financiële zekerheidsstelling bij omgevingsvergunningen (artikelen 13.5 en 13.6 Ow)

De Ow bevat tot slot een regeling voor financiële zekerheidsstelling. Een vergunningverlener kan via vergunningvoorschrift de vergunninghouder verplichten om financiële zekerheid te stellen door bijvoorbeeld een bankgarantie af te geven. Dit moet zekerstellen dat vergunninghouders opruimen nadat de activiteiten eindigen (bijvoorbeeld een ongebruikte windturbine ontmantelen). Dit moet bijdragen aan het principe van "de vervuiler betaalt". Na de faillissementen van twee grote chemiebedrijven (Chemie-Pack en Thermphos) in 2013 en 2014 vond de wetgever dat deze regeling onder de Ow weer een duidelijkere plek moest krijgen. Deze regeling ziet er op hoofdlijnen als volgt uit:

• Wie – het bevoegd gezag dat de omgevingsvergunning verleent 
• Grondslag – artikel 13.5 en 13.6 Ow. Artikel 8.9-8.12 Ob werken de regels over de vorm, hoogte, looptijd en bewijs van de financiële zekerheid uit.
• Ter zake van wat – (i) verplichte gevallen (i.e. waarvoor het stellen van financiële zekerheid aan de omgevingsvergunning moet worden verbonden) zoals verschillende stortingsactiviteiten, het opslaan van vuurwerk en het exploiteren van bepaalde Seveso-inrichtingen (artikel 13.5, tweede lid, Ow en artikel 8.6 Ob) en (ii) onverplichte gevallen zoals een ontgrondingsactiviteit, een wateractiviteit en het exploiteren van verschillende IPPC-installaties (artikel 13.5, eerste lid Ow en artikel 8.5 Ob).
• Wat – via vergunningvoorschrift en/of voorschrift aan een besluit tot intrekking (artikel 13.5, vijfde lid, Ow). Het bevoegd gezag moet rekening houden met bepaalde afwegingscriteria die onder meer zien op de draagkracht en de te verwachten schade (artikel 8.8 Ob). Het bevoegd gezag kan in het geval de vergunninghouder geen zekerheid stelt, handhaven door bijvoorbeeld een dwangsom op te leggen ter hoogte van de vereiste financiële zekerheid. Als er kosten ontstaan voor het bestuursorgaan vanwege het opruimen van een activiteit, dan kan het bevoegd gezag de kosten verhalen op de gestelde financiële zekerheid en de kosten invorderen bij dwangbevel (artikel 13.5, vierde lid, Ow).
• Opvolger van – de bevoegdheid om via vergunningvoorschriften financiële zekerheid te vragen bestond ook vóór de Ow al. Namelijk in andere ruimtelijke wetgeving (zie artikel 46 Mijnbouwwet) en in de Wabo voor bepaalde omgevingsrechtelijke activiteiten vanwege internationaalrechtelijke verplichtingen (artikel 2.22 Wabo jo. 5.15 Bor, zoals bijv. artikel 9c van de Regeling stortplaatsen voor baggerspecie) en andere, bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen (overigens is die algemene maatregel van bestuur nooit vastgesteld ex artikel 4.1 Wabo).

Tot slot

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet. Een overzicht van alle blogs in deze blogreeks kunt u hier vinden.

Wilt u zich oriënteren op de achtergrond en de totstandkoming van de Omgevingswet? Raadpleeg onze webpagina www.my.stibbe.com/mystibbe/pgo. Op onze webpagina vindt u onder meer de geconsolideerde versie van de Omgevingswet, waarbij alle wetsartikelen zijn voorzien van een relevante toelichting aan de hand van de wetsgeschiedenis.