Fietsenstallingexploitant als concurrent is geen belanghebbende: een blik op het belanghebbendebegrip en concurrentiebelangen

Belanghebbendebegrip in de Awb

Een algemeen uitgangspunt van de Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) is dat slechts een belanghebbende rechtsmiddelen kan instellen. Onder belanghebbende wordt verstaan: “degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken” (art. 1:2 Awb). 

In onderhavige uitspraak van 26 februari 2025 komt de Afdeling tot de conclusie dat U-stal niet als belanghebbende kan worden aangemerkt, omdat zij niet in hetzelfde verzorgingsgebied opereerde als haar concurrent (ABRvS 26 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:741).

Achtergrond van het aanwijzingsbesluit in onderhavige zaak

In 2015 maakten ProRail B.V. (“ProRail”), de gemeenten Zeist en Utrechtse Heuvelrug en de provincie Utrecht plannen voor de ontwikkeling van station Driebergen-Zeist. Een onderdeel hiervan is de realisatie van een nieuwe bewaakte fietsenstalling. 

NS Vastgoed B.V. is eigenaar van de percelen bij het station en heeft een opstalrecht voor ProRail gevestigd voor onder meer het realiseren, exploiteren en gebruiken van een bewaakte fietsenstalling. Het gebruiksrecht van de bewaakte fietsenstalling heeft ProRail aan NS Stations B.V. verleend. NS Stations B.V. heeft vervolgens besloten de exploitatie van deze fietsenstalling uit te laten voeren door haar dochtervennootschap NS Fiets B.V.

Op 5 november 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug (“college”) een aanwijzingsbesluit genomen, waarbij de exploitatie van de fietsenstalling gedurende 10 jaar als Dienst van Algemeen Economisch Belang (“DAEB”) werd aangewezen onder de voorwaarden van de exploitatieovereenkomst tussen NS Fiets, de provincie Utrecht en de betrokken gemeenten. 

De uitspraak van de Afdeling gaat niet in op de wettelijke grondslag van het aanwijzingsbesluit, maar uit het aanwijzingsbesluit van 5 november 2019 blijkt dat partijen onder meer zijn overeengekomen dat (i) gebruikers van de fietsenstalling gedurende elke eerste 24 uur gratis gebruik kunnen maken van de fietsenstalling, (ii) daarna tegen een gereduceerd tarief en (iii) dat de gemeenten en de andere bestuursorganen meebetalen aan het daardoor geleden verlies aan inkomsten. Het college heeft een DAEB-besluit genomen om er zeker van te zijn dat de bijdrage in de kosten voor het gratis en gereduceerd stallen, geen verboden staatssteun zou opleveren (dit volgt uit de uitspraak in eerste aanleg, Rechtbank Midden-Nederland 20 mei 2021, ECLI:NL:RBMNE:2021:2255, r.ov. 1.1.). 

Positie van U-stal

U-stal exploiteerde tot 2017 een bewaakte fietsenstalling in het stationsgebied Driebergen-Zeist. Van 2017 tot februari 2020 beheerde zij een tijdelijke stalling. Daarna had U-stal geen exploitatie meer in het gebied.

U-stal heeft bezwaar gemaakt tegen het aanwijzingsbesluit, en stelt uitgesloten te zijn van de mogelijkheid om mee te dingen naar de exploitatie van de fietsenstalling. U-stal betoogt dat met het aanwijzingsbesluit een exclusief recht is toegekend zonder dat dit eerst is aanbesteed. Het college verklaarde dit bezwaar niet-ontvankelijk omdat U-stal geen belanghebbende zou zijn en geen procesbelang zou hebben. Nadat de rechtbank het door U-stal ingestelde beroep ongegrond heeft verklaard (ECLI:NL:RBMNE:2021:2255), heeft U-stal hoger beroep ingesteld. Daarin betoogt U-stal onder meer dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen belanghebbende is wegens het ontbreken van een actueel en direct belang bij het aanwijzingsbesluit. 

Juridisch kader 

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling heeft een onderneming een concurrentiebelang dat rechtstreeks bij een besluit is betrokken als zij bedrijfsactiviteiten ontplooit in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied als waarin de bedrijfsactiviteiten van haar concurrent plaatsvinden. Of sprake is van hetzelfde marktsegment is afhankelijk van de aard van de activiteiten. Of sprake is van hetzelfde verzorgingsgebied is afhankelijk van het geografische gebied waarop het besluit betrekking heeft. 

Van het uitgangspunt dat een concurrentiebelang in beginsel rechtstreeks is betrokken bij het besluit als een concurrent werkzaam is in hetzelfde marktsegment en in hetzelfde verzorgingsgebied kan worden afgeweken als uitgesloten is dat feitelijke gevolgen aanwezig zijn (ABRvS 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:518; ABRvS 19 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:632).

Oordeel van de Afdeling

De Afdeling is van oordeel dat U-stal in hetzelfde marktsegment werkt als NS Fiets B.V., omdat beiden exploitanten zijn van fietsenstallingen, maar komt tot het oordeel dat U-stal niet als belanghebbende in de zin van de Awb kan worden aangemerkt, omdat U-stal niet in hetzelfde verzorgingsgebied als NS fiets B.V. werkt: U-stal heeft volgens de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat zij op 16 juni 2020, ten tijde van het besluit op bezwaar, in het stationsgebied Driebergen-Zeist of in de directe omgeving daarvan betrokken was bij de exploitatie van een fietsenstalling, of concrete plannen daartoe had. Het gestelde belang bij een “level playing field” is daarom volgens de Afdeling niet rechtstreeks bij het aanwijzingsbesluit betrokken. 

Aangezien U-stal geen belanghebbende is bij het aanwijzingsbesluit, heeft U-stal volgens de Afdeling ook geen procesbelang.

Analyse van de uitspraak

Belang van aantoonbaar actueel actief zijn in het verzorgingsgebied

Deze uitspraak onderstreept het belang van actuele betrokkenheid in het verzorgingsgebied, niet alleen ten tijde van het aanwijzingsbesluit maar ook op het moment van het besluit op bezwaar: ten tijde van het aanwijzingsbesluit (5 november 2019) beheerde U-stal een tijdelijke fietsenstalling in het stationsgebied Driebergen-Zeist (tot februari 2020), maar ten tijde van het besluit op bezwaar (16 juni 2020) niet meer. 

Vereiste van belanghebbendheid is niet in strijd met Europees recht

Deze uitspraak bevestigt daarnaast dat het vereiste van belanghebbendheid, anders dan U-stal betoogde, niet in strijd is met het recht op effectieve rechtsbescherming zoals neergelegd in art. 19 van het Verdrag betreffende de Europese Unie en art. 47 van het Handvest van de Grondrechten van de EU. De Afdeling benadrukt dat lidstaten procedurele autonomie hebben, dat het vereiste van belanghebbendheid voldoet aan het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel, en er geen verplichting bestaat dat toezicht op de naleving van Europese verplichtingen dient te geschieden door de bestuursrechter. 

Rol aanbesteding

Interessant is dat U-stal stelde dat het aanwijzingsbesluit een exclusief recht inhield aan N.S. Fiets B.V., dat had moeten worden aanbesteed en waaraan U-stal graag had willen deelnemen. De rechtbank in eerste aanleg oordeelde dat geen sprake was van een exclusief recht: (1) NS Stations B.V. had al het exclusieve gebruiksrecht van de fietsenstalling verkregen via de opstalakte en had altijd al het recht op exploitatie, (2) de gemeente was bereid om met U-stal te onderhandelen over het aanbieden van gratis fietsparkeren onder vergelijkbare condities als zij over een fietsenstalling nabij het station beschikt, en (3) U-Stal had onvoldoende aannemelijk gemaakt dat verweerder een overheidsopdracht had te vergeven waarvoor hij een aanbesteding had moeten houden. De Afdeling volgt de rechtbank: omdat het college geen zeggenschap over de fietsenstalling had, kon zij ook geen exclusief recht aan NS Fiets B.V. verlenen.

Als wel sprake zou zijn van een exclusief recht, dan zou de eis van concurrent in hetzelfde verzorgingsgebied naar ons oordeel niet zonder meer kunnen worden gesteld: kenmerk van een exclusief recht is nu juist dat er maar één onderneming in een bepaald gebied actief is. Bij openbaar vervoerconcessies oordeelde de Voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb 28 oktober 2008, ECLI:NL:CBB:2008:BG1734) dat indien een vervoersonderneming die op dezelfde markt opereert niet deelneemt aan een aanbesteding zij niet meer de hoedanigheid van concurrent toekomt. Een aanbestedingsprocedure biedt bij uitstek de gelegenheid om op gelijke voet mee te dingen naar en te concurreren om de markt voor het vervoer in dat gebied en met het verlenen van de concessie aan de aanbieder met de economisch meest voordelige inschrijving, is de concurrentie om die markt beëindigd, aldus de Voorzieningenrechter. Zou dus het betoog van U-stal juist zijn geweest dat hier een exclusief recht werd verleend, dat zou moeten worden aanbesteed en zou zij aannemelijk maken dat zij ook zou inschrijven op die aanbesteding, dan zou U-stal wel concurrent-belanghebbende kunnen zijn. 

De uitspraak in een breder perspectief

Het is zeldzaam dat een concurrent niet als belanghebbende in de zin van de Awb wordt aangemerkt omdat deze buiten hetzelfde verzorgingsgebied valt. Het is daarom interessant om onderhavige uitspraak in een breder perspectief te bekijken. 

Reikwijdte verzorgingsgebied kan over een groot gebied uitstrekken

De reikwijdte van het verzorgingsgebied kan onder omstandigheden over een groot gebied uitstrekken. In een uitspraak van 7 maart 2007 oordeelde de Afdeling dat een factory outlet center in Roosendaal en een factory outlet center in Lelystad in hetzelfde verzorgingsgebied actief waren, onder meer omdat de gevestigde outlet centers zich richtten op klanten uit een zeer groot gebied waardoor de gebieden, ondanks de aanzienlijke afstand tussen de twee outlet centers, in elk geval deels overlapten (ABRvS 7 maart 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA0085).

Geen concurrentiebelang? Onder omstandigheden toch belanghebbende 

Ondanks het ontbreken van een concurrentiebelang kan een bedrijf dat gevolgen van enige betekenis ondervindt als belanghebbende in de zin van de Awb worden aangemerkt, zo blijkt uit een uitspraak van de Afdeling van 6 november 2024 (ABRvS 6 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4494). In deze uitspraak maakte Parnassia, een strandpaviljoen in een natuurgebied, bezwaar tegen een verleende evenementenvergunningen voor de Dutch Grand Prix in Zandvoort. De Afdeling oordeelde dat, hoewel geen sprake was van een concurrentiebelang omdat Parnassia en Dutch Grand Prix B.V. zich op verschillende marktsegmenten en een andere doelgroep richtten, Parnassia toch als belanghebbende kon worden aangemerkt vanwege de feitelijke gevolgen van enige betekenis die zij ondervond als gevolg van de evenementenvergunningen: Parnassia werd tijdens de evenementen verminderd bereikbaar door verkeersmaatregelen, wat directe feitelijke gevolgen had voor hun bedrijfsvoering.

Ondergeschikt onderdeel van assortiment? Niet hetzelfde marktsegment

In een uitspraak van juni 2015 heeft de Afdeling geoordeeld dat Media Markt, een elektronicadetailhandel die elektrische fietsen in haar assortiment heeft, niet tot hetzelfde marktsegment behoort als een fietsexperience center (ABRvS 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1870). De Afdeling overweegt dat Media Markt primair een elektronicadetailhandel is, gericht op de verkoop van consumentenelektronica, huishoudelijke elektronische apparatuur en witgoed. Daarentegen is het fietsexperience center een recreatieve voorziening waar alles op fietsgebied in brede zin wordt gepresenteerd, onder meer door een museum, specifieke merkpresentaties, een testbaan en fietsverhuur, met bijbehorende voorzieningen. Hoewel Media Markt betoogde dat zij elektrische fietsen en accessoires verkoopt, stelt de Afdeling vast dat dit slechts een ondergeschikt onderdeel van hun assortiment betreft. Hierdoor heeft Media Markt geen rechtstreeks bij het besluit betrokken concurrentiebelang.

Conclusie

Zoals altijd met het belanghebbendebegrip is het in de praktijk niet altijd gemakkelijk om precies af te bakenen wie nu wel en wie nu niet belanghebbende is. Dat is bij het leerstuk van de concurrent-belanghebbende niet anders. We zullen het met de casuïstiek moeten doen. In dit verband is interessant of de Afdeling het criterium “het belang van een goede rechtsbescherming” zoals de Staatsraden Advocaat-Generaal Snijders en Widdershoven hebben geïntroduceerd in hun conclusie van 26 februari 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:764) zal overnemen bij de vraag of sprake is van een algemeen verbindend voorschrift of een concretiserend besluit van algemene strekking. Als dat gebeurt is het een kleine stap om dit criterium ook te laten doorschemeren in kwesties rond de uitleg van het belanghebbendebegrip.