FAQ: welke aandachtspunten zijn er bij globale en flexibele bestemmingsplannen?

"Globaal bestemmen", "flexibiliteit" en "uitnodigingsplanologie". Het zijn een paar termen die in de ruimtelijke ordening vaak voorbijkomen. Zo ook in parlementaire stukken die ten grondslag liggen aan de Omgevingswet. De wetgever beoogt met die wet mogelijkheden te bieden om het omgevingsplan globaler en flexibeler in te richten. Daarmee zou er ook voor "dynamische gebieden met onzekere toekomstige ontwikkelingen" voor langere duur een bestendige basis worden geboden (Kamerstukken 2017/2018, 34 986, nr. 3, p. 58).

In dit blogbericht wordt in FAQ-vorm besproken wat er precies onder globale en flexibele ruimtelijke plannen wordt verstaan en waar de wens naar dit soort plannen vandaan komt. Gekeken zal worden hoe flexibiliteit onder de huidige wetgeving vormgegeven kan worden en welke aandachtspunten daarbij uit de jurisprudentie naar voren komen. Tot slot zal er ook worden stilgestaan bij mogelijkheden die de Omgevingswet biedt.

Wat wordt er onder globale en flexibele bestemmingsplannen verstaan?

Globale bestemmingsplannen zijn bestemmingsplannen die geen specifiek eindbeeld vastleggen maar meerdere uitvoeringen en inrichtingen toestaan. Een flexibel bestemmingsplan is een plan dat meer ruimte laat voor initiatieven die niet direct in het plan zijn geregeld. Doordat er in het plan nadere afwegingsmomenten zijn ingebouwd op grond waarvan het bevoegd gezag alsnog kan bepalen dat een initiatief kan worden toegestaan, kan er relatief eenvoudig en sneller op nieuwe ontwikkelingen worden ingespeeld.

Waar komt de wens naar globaliteit en flexibiliteit vandaan?

De wens naar globale bestemmingsplannen is niet van de laatste jaren. Het voormalige ministerie van VROM probeerde in 2010 met de brochure "Met globale bestemmingsplannen meer mogelijkheden" bestuurders al te bewegen om meer globale bestemmingsplannen vast te stellen die ruimte bieden "voor ideeën en beleid". Met globale bestemmingsplannen zou het bouwproces versnelt kunnen worden, omdat de toets van bouwaanvragen met meer globale of minder regels makkelijker zou verlopen.

De wens naar flexibiliteit hangt ook samen met versnelling. Met een flexibel plan kunnen ontwikkelingen immers relatief eenvoudig (en daarmee sneller) worden gefaciliteerd. Opvalt is wel dat de wens naar flexibiliteit van latere datum lijkt te zijn dan die naar globaliteit. Zo blijkt uit de genoemde brochure van het ministerie van VROM dat flexibiliteit vooral als de uitkomst van globale bestemmingsplannen werd gezien, niet als een wens op zich. Dit lijkt met name te zijn ingegeven door het feit dat de flexibiliteitsinstrumenten die de Wet ruimtelijke ordening (Wro) aanvankelijk slechts bood – binnenplanse afwijkingsregels, wijzigingsbevoegdheden en uitwerkingsverplichtingen – gepaard gaan met voorbereidingsprocedures en beroepsmogelijkheden. De tijdswinst die met de toepassing deze mogelijkheden gepaard gaat, is volgens het ministerie beperkt ten opzichte van de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan of het verlenen van een omgevingsvergunning tot afwijking van het plan. Met de introductie van ‘nieuwe’ flexibiliteitsmogelijkheden als het werken met beleidsregels en bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte, werd de tijdswinst groter en de roep om flexibiliteit luider.  

Wat zijn beperkingen waar onder de Wro tegenaan gelopen wordt?

Naast inzicht in de wens naar globaliteit biedt de brochure van het ministerie van VROM uit 2010 ook een goede inkijk in de beperkingen van globale bestemmingsplannen. Zo wijst het ministerie erop dat er ongewenste ruimtelijke ontwikkelingen binnen een plangebied kunnen komen (ook die ontwikkelingen zullen immers sneller binnen de globale regels passen). De bestemmingsplannen zelf zullen daarnaast moeilijker te maken zijn. Bij het aantonen van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een bestemmingsplan dient namelijk te worden uitgegaan van de "maximale planologische mogelijkheden" van het plan (zie o.a. ABRvS 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2782, r.o. 6). Inzichtelijk moet worden gemaakt wat de ruimtelijke gevolgen zijn van alle mogelijke activiteiten die het plan toestaat. In het geval van een globaal bestemmingsplan betekent dit dat uitgebreid onderzoek gedaan dient te worden naar de milieueffecten van de verschillende mogelijkheden. Vanwege dat onderzoek – en niet te vergeten de planschaderisico’s die met een globaal plan gepaard gaan – wordt er door gemeenten in de regel niet vaak gekozen voor een globaal bestemmingsplan.

Wat betreft flexibiliteitsmogelijkheden geldt dat het onder de Wro in beginsel niet aanvaardbaar is om in bestemmingsplannen nadere afwegingsmomenten op te nemen voor de in het plan gegeven bouw- en gebruiksmogelijkheden. De Wro biedt geen grondslag voor een planregel waarin bijvoorbeeld is opgenomen dat bepaald gebruik is toegestaan "voor zover daarbij geen sprake is van negatieve effecten voor de omgeving". De ruimtelijke gevolgen van de in het plan gegeven bouw- en gebruiksmogelijkheden moeten bij planvaststelling zijn beoordeeld en aanvaardbaar zijn geacht (zie o.a. ABRvS 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:868, r.o. 82.2).

Hoe kan flexibiliteit worden vormgegeven?

Primaire flexibiliteitsinstrumenten

De primaire flexibiliteitsmogelijkheden voor ruimtelijke plannen zijn opgenomen in artikel 3.6 lid 1 Wro. Op grond van dat artikel kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat burgemeester en wethouders: a) het plan, binnen bij het plan te bepalen grenzen, kunnen wijzigen, b) het plan moeten uitwerken en c) een omgevingsvergunning kunnen verlenen ter afwijking van de bij het plan aan gegeven regels. Hoewel initiatieven die niet direct geregeld zijn in het bestemmingsplan met deze mogelijkheden kunnen worden toegestaan, leveren deze opties zoals gezegd relatief weinig tijdswinst op (wijzigings- en uitwerkingsplan) of bieden ze slechts beperkte mogelijkheid tot afwijking (binnenplanse afwijkingsregels). Er wordt tegenwoordig dan ook niet direct aan deze mogelijkheden gedacht als gesproken wordt over flexibele bestemmingsplannen.

Open normen en beleidsregels

Waar wel vaak aan gedacht wordt als het gaat om flexibele bestemmingsplannen is de toepassing van open normen en wetsinterpreterende beleidsregels. In artikel 3.1.2 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) is in 2014 expliciet de mogelijkheid opgenomen om in een bestemmingsplan ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening regels op te nemen "waarvan de uitleg bij de uitoefening van een daarbij aangegeven bevoegdheid, afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels". De aanleiding voor deze bepaling is in eerder blog besproken. Kort gezegd komt deze mogelijkheid erop neer dat een abstract criterium dat is opgenomen in een planregel en gekoppeld aan een bestuursbevoegdheid, concreet wordt ingevuld aan de hand van een beleidsregel ten tijde van de uitoefening van die bestuursbevoegdheid. Zo kan een bestemmingsplan bepalen dat een omgevingsvergunning voor bouwen slechts wordt verleend (de bestuursbevoegdheid) indien voorzien wordt in voldoende parkeergelegenheid (de open norm) met inachtneming van de lokale parkeernota (de wetsinterpreterende beleidsregels).

De flexibiliteit die het werken met open normen en beleidsregels met zich brengt, zit erin dat beleidsregels relatief eenvoudig gewijzigd kunnen worden. Er hoeft geen bestemmingsplanprocedure te worden doorlopen om planregels te wijzigen. Tegen de beleidsregels kan bovendien slechts indirect worden opgekomen. Gewijzigde beleidsinzichten kunnen daardoor eenvoudiger worden doorgevoerd, waardoor initiatieven die aanvankelijk niet binnen de beleidsregels pasten – en daarmee ook niet binnen de planregels – na wijziging van die regels wel kunnen worden toegestaan. Aan een beleidsregel is op grond van artikel 4:84 van de Awb daarnaast inherent dat daarvan kan worden afgeweken. Ook dit maakt het makkelijker om initiatieven – mits deugdelijk gemotiveerd – toch toe te staan.

Bestemmingsplan met verbrede reikwijdte

De voornoemde flexibiliteitsmogelijkheden uit de Wro en Bro gelden voor ‘reguliere’ bestemmingsplannen. Het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (BuChw) biedt aangewezen gemeenten in aanvulling daarop de mogelijkheid om zogenoemde bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte vast te stellen. Zoals de naam doet vermoeden kunnen deze plannen een breder bereik hebben dan reguliere bestemmingsplannen: op grond van artikel 7c lid 1 BuChw kunnen er naast regels die strekken ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening tevens regels worden gesteld met betrekking tot de fysieke leefomgeving zoals duurzaamheid of gezondheid. Deze regels kunnen net als reguliere bestemmingsplannen open normen bevatten waarvan de invulling afhankelijk is van beleidsregels.  Lid 6 van artikel 7c BuChw bepaalt expliciet dat bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte regels mogen bevatten waarin de uitoefening van bestuursbevoegdheden afhankelijk is gesteld van beleidsregels.

Naast het werken met open normen en beleidsregels merkt de wetgever de mogelijkheid uit artikel 7c lid 14 BuChw – de zogenoemde bestemmingsplanactiviteit: een omgevingsvergunningplicht voor het gebruik van gronden of bouwwerken dat niet in strijd is met het bestemmingsplan – ook aan als een vorm van flexibiliteit (Stb. 2018, 438, p. 38). Deze mogelijkheid is echter duidelijk van andere aard dan de andere genoemde flexibiliteitsmogelijkheden. Met de bestemmingsplanactiviteit wordt immers niet een ontwikkeling toegestaan die niet direct binnen het plan past, maar wordt een extra vergunningplicht geïntroduceerd voor activiteiten die wel binnen het plan passen. In beginsel levert het opnemen van dit vergunningstelsel dan ook niet de flexibiliteit op die ervoor zorgt dat afwijkende activiteiten eenvoudiger kunnen worden toegestaan. Wel kan er in de beoordelingsregels voor de bestemmingsplanactiviteit weer gebruik worden gemaakt van open normen en wetsinterpreterende beleidsregels. Hierdoor kunnen activiteiten die in eerste instantie niet voldoen aan de beoordelingsregels toch relatief eenvoudig worden toegestaan door wijziging of afwijking van de beleidsregels. De introductie van de bestemmingsplanactiviteit levert dan ook op dat het werken met open normen en beleidsregels breder kan worden toegepast.

De bestemmingsplanactiviteit biedt overigens ook nieuwe aanknopingspunten voor meer globaliteit in bestemmingsplannen. Op grond van artikel 7c lid 9 aanhef en onder a, onder 2º BuChw kan er voor bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte namelijk worden afgeweken van het vereiste dat het bestemmingsplan inzichten moet bevatten over de uitvoerbaarheid van het plan. Door opname van een vergunningstelsel voor bestemmingsplanactiviteiten kan de gemeente bij de vaststelling van het plan volstaan met een globaal onderzoek naar de gevolgen van het milieu, terwijl de initiatiefnemer in het kader van de vergunningverlening de gevolgen van het initiatief (meer) in detail in beeld brengt  (Stb. 2014, 168, p. 15). De bestemmingsplanactiviteit kan daarmee een prikkel zijn voor gemeenten om globaler te bestemmen.

Wat zijn aandachtspunten bij het werken met flexibiliteit?

Primaire flexibiliteitsmogelijkheden

Een wijzigingsbevoegdheid dient – net als de rest van de planregels – in overeenstemming te zijn met een goede ruimtelijke ordening. Bij vaststelling van het plan waarin deze bevoegdheid is opgenomen, dient dan ook te worden vastgesteld dat het eventuele gebruik van de wijzigingsbevoegdheid in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Die beoordeling mag niet vooruitgeschoven worden naar het moment waarop de bevoegdheid wordt toegepast (zie o.a. ABRvS 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:102, r.o. 4.4). De wijzigingsbevoegdheid dient daarnaast door voldoende objectieve normen te worden begrensd. Of van een dergelijke begrenzing sprake is, hangt af van de omstandigheden van het geval. Belang kan echter worden gehecht aan de aard van de wijziging en de omvang van het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet. In bepaalde situaties kan het afdoende zijn dat duidelijk is in welke andere bestemming de in het moederplan opgenomen bestemming kan worden gewijzigd (ABRvS 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:173, r.o. 7.3). Voor uitwerkingsregels geldt de eis van voldoende objectieve begrenzing niet. Voor die regels geldt dat voldoende inzicht geboden dient te worden in de toekomstige ontwikkeling van het uit te werken gebied  (ABRvS 15 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:75, r.o. 8.1). Voor afwijkingsregels geldt tot slot dat deze niet zonder enige beperking mogen worden opgenomen en niet mogen voorzien in een planologisch relevante wijziging van de bestemming. De bestaande bestemming dient na afwijking van het plan realiseerbaar te blijven (zie o.a. ABRvS 28 oktober 2020:2569, ECLI:NL:RVS:2020:2569, r.o. 9.1).

Open normen en beleidsregels

Met de introductie van het bestemmingsplan verbrede reikwijdte zijn er steeds meer uitspraken over de toepassing van open normen en wetsinterpreterende beleidsregels. Uit die jurisprudentie blijkt dat door gemeentes nogal eens uit het oog verloren wordt dat de beleidsregel betrekking dient te hebben op de uitoefening van een bestuursbevoegdheid. Bij recht toegestaan gebruik mag niet gekoppeld worden aan een beleidsregel. Dan is er immers geen sprake van de uitoefening van een bestuursbevoegdheid die uitleg behoeft (zie o.a. ABRvS 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2087, r.o. 16.4 en zie ook een eerder blog). De wetsinterpreterende beleidsregels moeten daarnaast ook dienen ter invulling van een open norm (zie o.a. ABRvS 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1960, r.o. 5.5). Zonder een dergelijke norm is er immers ook geen uitleg verwijst.

Indien de beleidsregels waarnaar verwezen wordt, wijzigen, dan mag met die wijziging rekening worden gehouden. Een zogenoemde dynamische verwijzing naar beleidsregels is toegestaan. Duidelijk moet dan wel zijn welke beleidsregels van toepassing zijn  (zie o.a. ABRvS 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:607, r.o. 3.5). Belangrijk voor het gebruik van de dynamische verwijzing is bovendien dat de gevolgen van die verwijzing meegenomen dienen te worden in de belangenafweging die ten grondslag ligt aan het plan. Er moet met andere woorden deugdelijk worden gemotiveerd waarom het plan ook na eventuele wijzigingen van de beleidsregels nog aanvaardbaar is (zie ABRvS 9 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2920, r.o. 8.2).

De toepassing van open normen mag er tot slot niet toe leiden dat het plan zelf onvoldoende inzicht biedt in de bouw- en gebruiksmogelijkheden binnen het plangebied. Ook dient vast te kunnen worden gesteld of het plan voldoet aan het recht. De rechtszekerheid vereist dat de toegepaste open normen voldoende concreet en objectief worden begrensd. Wij schreven eerder een blog over de uitspraak waarin de Afdeling tot dit oordeel kwam (ABRvS 27 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2388, r.o. 9.5). Kort gezegd komt het erop neer dat enige inkadering van de open norm vereist is. Deze inkadering dient te gebeuren door de overige planregels of de planverbeelding. Dit laatste kan gebeuren door bijvoorbeeld het gebied waar de norm betrekking op heeft te begrenzen.

Bestemminsplan met verbrede reikwijdte

Voor bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte geldt dat de Afdeling in haar uitspraak van 14 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2772, r.o. 16.2) expliciet heeft overwogen dat het opnemen van open normen in beoordelingsregels voor bestemmingsplanactiviteiten is toegestaan. In de uitspraak staat het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte ‘Omgevingsplan Buitengebied 2016’ van de gemeente Boekel centraal. Dit plan bevat een vergunningstelsel voor het aanvangen en wijzigen van gebruik van gronden en bouwwerken. In de beoordelingsregels aan de hand waarvan wordt bepaald of een omgevingsvergunning kan worden verleend, zijn open normen opgenomen die bepalen dat een belangenafweging moet plaatsvinden of die beoordelingsruimte bieden dan wel een combinatie van beiden. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad vanwege het gebruik van deze open normen niet had mogen vaststellen. Zij acht het gebruik van dergelijke normen passend bij het flexibele karakter van het plan. De gekozen plansystematiek zorgt er bovendien voor dat een nadere invulling van die open normen bij de toetsing van een aanvraag om omgevingsvergunning aan de orde kan komen. De bestuursrechter kan naar aanleiding van een beroep tegen die omgevingsvergunning de nadere invulling toetsen. De rechtspraak die de Afdeling heeft gevormd over reguliere bestemmingsplannen onder de Wet ruimtelijke ordening, namelijk dat een nader afwegingsmoment omtrent het toegestane grondgebruik in geval van een bestemming bij recht niet is toegestaan, is niet van toepassing op een vergunningstelsel als het voorliggende in een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte dat voor bestemmingsplanactiviteiten beoordelingsregels bevat met open normen is – mits juist vormgegeven – kortom mogelijk.

Biedt de Omgevingswet nog nieuwe mogelijkheden voor globale en flexibele plannen?

Onder de Omgevingswet (Ow) zullen de genoemde flexibiliteitsmogelijkheden niet allemaal terugkomen. Van de primaire flexibiliteitsmogelijkheden zullen de wijzigingsbevoegdheid en uitwerkingsplicht komen te vervallen. In plaats daarvan kan de gemeenteraad de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het omgevingsplan delegeren aan het college van burgemeester en wethouders (artikel 2.8 Ow). Ook de uitsluitend op afwijkingen betrekking hebbende vorm van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid komt als apart te onderscheiden figuur niet meer terug. Deze mogelijkheid wordt samen met de bestemmingsplanactiviteit, de omgevingsplanactiviteit. Een omgevingsplanactiviteit kent drie vormen: het kan een activiteit zijn waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het verboden is deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan, of het is een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het verboden is deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of het is een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan (zie onderdeel A van de bijlage bij de Ow). Voor al deze vormen geldt dat een omgevingsvergunning vereist is.

In de beoordelingsregels voor de zogenoemde binnenplanse omgevingsplanactiviteit (de eerstgenoemde vorm) kan net als onder het huidige recht gewerkt worden met open normen en beleidsregels. De mogelijkheid daartoe wordt echter niet meer expliciet benoemd in de Ow. Dit omdat deze mogelijkheid ook niet afzonderlijk wordt geregeld bij andere autonome regelgevende bevoegdheden uit bijvoorbeeld de Gemeentewet of de Provinciewet. De keuzevrijheid om al dan niet te werken met open normen ligt volgens de wetgever besloten in die regelgevende bevoegdheid en volgt rechtstreeks uit de Awb (Stb. 2018, 290, p. 98). De bevoegdheid tot het werken met open normen en beleidsregels blijft dan ook bestaan en aannemelijk is dat de jurisprudentie zoals die tot nu toe gewezen is, relevant zal blijven onder de Ow.

Andere nieuwe flexibiliteitsmogelijkheden biedt de Ow niet direct. Opvalt is wel dat de wetgever de figuur van de vergunning bij uitstek als flexibiliteitsinstrument aanmerkt. Dit omdat de aanvaardbaarheid van activiteiten op basis van een nadere afweging kan worden vastgesteld (Kamerstukken 2017/2018, 34 986, nr. 3, p. 58). De situatie blijft dan echter gelijk aan die nu geldt voor de bestemmingsplanactiviteit. Een vergunningstelsel in een omgevingsplan levert niet direct de flexibiliteit op die ervoor zorgt dat afwijkende activiteiten eenvoudiger kunnen worden toegestaan. Als de beoordelingsregels gedetailleerd en strikt zijn, biedt ook een vergunningstelsel weinig flexibiliteit. Open normen en wetsinterpreterende beleidsregels kunnen dat anders maken. Het is echter aan de gemeente om het nadere afwegingsmoment concreet in te vullen en te bezien welke mate van flexibiliteit wenselijk is.