FAQ: Wat verandert er met de inwerkingtreding van de Woo ten opzichte van de Wob? Een update

Het voorbereidend onderzoek door de Eerste Kamercommissie heeft op 6 april 2021 plaatsgevonden. De Eerste Kamer heeft het wetsvoorstel vervolgens op 5 oktober 2021 aangenomen. De Woo zal mogelijk in 2022 in werking treden, met uitzondering van de verplichtingen voor actieve openbaarmaking. Deze verplichtingen zullen later en gefaseerd in werking treden op een nader te bepalen tijdstip

Duidelijk is in ieder geval dat de noodzaak van een betere toegang tot overheidsinformatie onverminderd actueel blijft, zo blijkt ook uit de recente kinderopvangtoeslag-affaire. Daarom is het tijd voor een update. In dit blogbericht bespreken wij in FAQ-vorm de voornaamste wijzigingen die de Woo in vergelijking met de Wob teweegbrengt.

I. Wat is de reikwijdte van de Woo?

De Wob is met name van toepassing op bestuursorganen als de ministeries, gemeenten, provincies, waterschappen en publiekrechtelijke organisaties. In de Woo wordt het toepassingsbereik van de wet vergroot. Ingevolge artikel 2.2 gelden de bepalingen uit de Woo ook voor de Eerste en Tweede Kamer, de Raad van de rechtspraak en het College van afgevaardigden, onderdelen van de Raad van State, de Algemene Rekenkamer, de Nationale ombudsman en besturen van openbare lichamen. In het wetsvoorstel van 2016 bestond de mogelijkheid om het toepassingsbereik van de Woo uit te breiden naar de semipublieke sector bij AMvB. Dit is ongedaan gemaakt in het huidige wetsvoorstel.

Bij de inwerkingtreding van de Woo zal de reikwijdte van het de openbaarheidsregeling dus verruimd worden.

II. Wat verandert er aan de actieve openbaarmakingsplicht?

De Wob kent bestuursorganen een grote mate van vrijheid toe om naar eigen inzicht documenten openbaar te maken (actieve openbaarheid). Dit wijzigt bij de inwerkingtreding van de Woo. In artikel 3.3 Woo zijn categorieën vastgesteld: indien informatie onder één van deze categorieën valt, dienen de organen deze informatie in beginsel uit eigen beweging openbaar te maken. Het doel van de specificatie van de actieve openbaarmakingsplicht is dat dit een cultuurverandering teweegbrengt bij bestuursorganen, die in plaats van op verzoek nu meer informatie uit zichzelf zullen gaan openbaren.

Deze informatie moet ook bereikbaar zijn voor een ieder. Daarom regelt artikel 3.3b Woo dat de documenten die onder de actieve openbaarmakingsplicht vallen via een digitaal platform (PLOOI) toegankelijk worden gesteld. PLOOI is een centrale online vindplaats voor alle overheidsinformatie, ongeacht waar op internet dit is gepubliceerd.

Op grond van de Woo zullen organen dus meer documenten uit eigen bewegingen openbaar moeten maken en toegankelijk moeten stellen via een voor een ieder toegankelijke digitale infrastructuur.

III. Wat verandert er aan de passieve openbaarmakingsplicht?

Daar waar bij de Wob het zwaartepunt ligt op de passieve openbaarmakingsplicht (waarbij het initiatief van de openbaarmaking dus bij de verzoeker ligt), kent de Woo een gelijke focus op de actieve en passieve openbaarmaking van documenten. Onder de Woo treden er geen veranderingen op omtrent de vereisten aan een passief verzoek om openbaarmaking: een ieder kan, net zoals onder het regime van de Wob, een verzoek indienen bij een bestuursorgaan om bepaalde informatie te openbaren, zonder dat de verzoeker hierbij een belang hoeft te stellen.

Wel biedt artikel 4.1, tweede lid, Woo de additionele mogelijkheid om een verzoek elektronisch in te dienen. Daarnaast zijn de procedurele verschillen die de Wob kent tussen verzoeken omtrent milieu-informatie en andere informatie in de Woo zo veel mogelijk opgeheven. Zo is in de Woo de termijn om te reageren op een milieu-informatieverzoek gelijkgesteld aan de termijn voor elk ander informatieverzoek. Ook dient de overheid bij elk verzoek informatie te verstrekken over de wijze waarop de informatie tot stand is gekomen. Onder de Wob is dit enkel verplicht bij verzoeken tot het verstrekken van bepaalde milieu-informatie.

IV. Hoe worden belanghebbenden beschermd?

Bestuursorganen verkrijgen grote hoeveelheden informatie van derden bij het vaststellen, uitvoeren en controleren van beleid, wet- en regelgeving. De openbaarmaking van deze informatie kan de belangen van derden schenden. Onder de Wob worden degenen die rechtstreeks in hun belang worden getroffen in de gelegenheid gesteld een zienswijze in te dienen om openbaarmaking van informatie gelegen bij een bestuursorgaan te voorkomen. Het is hierbij doorgaans noodzakelijk om parallel aan het indienen van de zienswijze een verzoek in te dienen bij een voorzieningenrechter, om zo openbaarmaking van de informatie te voorkomen. Het enkel indienen van zo een verzoek schorst de openbaarmaking onder de Wob nog niet. De rechtsbescherming is zowel van toepassing op actieve als op passieve openbaarmaking.

Bij openbaarmaking onder de Woo staat dezelfde procedure open als onder de Wob, op grond van artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht jo. artikel 4.4, derde lid, Woo. Anders dan de Wob, regelt de Woo dat bij passieve openbaarmaking de openbaarmaking wél automatisch wordt opgeschort na indiening van een verzoek om voorlopige voorziening. Op grond van artikel 4.4, vijfde lid, Woo loopt de opschorting tot de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan of het verzoek is ingetrokken.

V. Wanneer blijft openbaarmaking van informatie achterwege?

Het verstrekken van informatie blijft achterwege als er sprake is van een weigeringsgrond. De Wob maakt onderscheid tussen absolute en relatieve weigeringsgronden. Als bepaalde informatie onder een absolute weigeringsgrond valt, wordt dit in beginsel niet geopenbaard. Indien bepaalde informatie onder een relatieve weigeringsgrond valt, wordt het publieke belang van de openbaarheid van die informatie afgewogen tegen het belang dat de specifieke weigeringsgrond beoogt te beschermen. Uit deze belangenafweging volgt of openbaarmaking achterwege dient te blijven. In de Woo blijft dit onderscheid tussen de absolute en de relatieve weigeringsgronden bestaan.

Toch treden er wijzigingen op ten aanzien van de Wob. Wij bespreken hieronder de voor ons meest in het oog springende wijzigingen in de weigeringsgronden. De Woo introduceert in artikel 5.1 bijvoorbeeld nieuwe gronden. Openbaarmaking van informatie kan achterwege blijven als het niet opweegt tegen de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft. Hierbij kan gedacht worden aan informatie over voortplantingsgebieden en de habitat van zeldzame soorten. Ook nieuw is dat onder de Woo het goed functioneren van de Staat, van andere publiekrechtelijke organisaties of van bestuursorganen meeweegt in de belangenafweging. Daarnaast wordt het bereik van de weigeringsgrond “de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage” (artikel 5.1, tweede lid, onder h, Woo) uitgebreid naar elk type informatie, terwijl de weigeringsgrond krachtens de Wob slechts van toepassing is op milieu-informatie. Ook wordt de weigeringsgrond uit de Wob die ziet op het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling in de Woo aangepast. De onevenredige bevoordeling vervalt volledig en slechts in uitzonderlijke gevallen, indien er geen sprake is van milieu-informatie, kan openbaarmaking van informatie achterwege blijven als er sprake is van onevenredige benadeling. Tevens kan deze weigeringsgrond niet meer als ‘vangnet’ gebruikt worden, omdat de onevenredige benadeling niet mag strekken tot belangen die al zijn opgenomen in de andere weigeringsgronden. Daarbij is het nog onduidelijk of reputatieschade beschermd wordt via deze weigeringsgrond.

VI. Welk openbaarmakingsregime geldt er voor bedrijfsgegevens?

Ter specificatie van het voorgaande, wordt verder ingegaan op (het achterwege laten van) de openbaarmaking van bedrijfsinformatie. Bij de bescherming van bedrijfs- en fabricagegegevens dient onderscheid gemaakt te worden tussen verschillende soorten bedrijfsgegevens, te weten i) bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk aan de overheid zijn verstrekt, ii) bedrijfs- en fabricagegegevens die betrekking hebben op milieu-informatie en vertrouwelijk aan de overheid zijn verstrekt, iii) concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens die niet in vertrouwen aan de overheid zijn vertrekt en iv) bedrijfs- en fabricagegegevens over milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu.

Hoe worden de categorieën gedefinieerd?

Om te bepalen welk regime geldt, dient eerst bepaalt te worden onder welke categorie de betreffende gegevens vallen. In de Woo (en overigens ook in de Wob) worden de begrippen ‘bedrijfs- en fabricagegegevens’, ‘vertrouwelijk’ en ‘emissies’ niet gedefinieerd. Daarom baseren wij de kaders hiervoor op rechtspraak over de Wob.

• Stap 1: zijn de gegevens ‘bedrijfs- en fabricagegegevens’?

Uit vaste jurisprudentie onder de Wob blijkt dat het begrip ‘bedrijfs- en fabricagegegevens’ restrictief wordt uitgelegd. Hiervan is slechts sprake “indien en voor zover uit de gegevens wetenswaardigheden kunnen worden gelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers.” Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2002, waarbij de gegevens die betrekking hebben op de examenresultaten van rijscholen niet werden aangemerkt als bedrijfsgegevens.

Ook uitsluitend de financiële gegevens van de bedrijfsvoering kunnen onder omstandigheden bedrijfs- en fabricagegegevens betreffen, daarvoor is de actualiteit van de financiële gegevens relevant. Zie hiervoor de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2013.

Als informatie aan deze uitleg voldoet, kan vervolgens nagegaan worden welke specifieke categorie van toepassing is.

• Stap 2: betreffen de bedrijfs- en fabricagegegevens ‘milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu’?

Het begrip emissie wordt in artikel 1.1 Wet milieubeheer gedefinieerd als “stoffen, trillingen, warmte, die of geluid dat direct of indirect vanuit een bron in de lucht, het water of de bodem worden, onderscheidenlijk wordt gebracht.” Na (recente) uitspraken van het Europese Hof, is de opvatting van dit begrip verruimd. Onder emissiegegevens moet niet alleen worden verstaan informatie over de daadwerkelijke uitstoot, ook gegevens over de invloeden van emissies op het milieu en de gegevens waarmee het publiek de beoordeling van daadwerkelijke of voorzienbare emissies die aan besluitvorming ten grondslag liggen kan controleren, vallen onder het begrip.

Als bedrijfs- en fabricagegegevens milieu-informatie betreft dat betrekking heeft op emissies, is categorie iv van toepassing. Zo niet, dan moeten de volgende stappen afgelopen worden.

• Stap 3: zijn de bedrijfs- en fabricagegegevens ‘vertrouwelijk’ aan de overheid verstrekt?

Om dit te bepalen wordt een stuk inhoudelijk beoordeeld. Het enkele feit dat informatie door de verstrekker als ‘vertrouwelijk’ wordt bestempeld, betekent niet dat de vertrouwelijkheid daarvan automatisch aangenomen wordt. Omgekeerd geldt dat het ontbreken van een dergelijke aanduiding niet betekent dat er geen sprake kan zijn van vertrouwelijkheid. Doorslaggevend is of het bedrijf redelijkerwijs het contact met de overheid als vertrouwelijk mag beschouwen.

Als een bedrijf de communicatie redelijkerwijs niet als vertrouwelijk kan beschouwen, dan is het regime van categorie iii aan de orde. Als een bedrijf wel redelijkerwijs uit mag gaan van de vertrouwelijke verstrekking, dan dient nog vastgesteld te worden of de gegevens milieu-informatie betreffen.

• Stap 4: bevatten de vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens ‘milieu-informatie’?

Voor de definitie van ‘milieu-informatie’ wordt in de Woo (net zoals bij de Wob) verwezen naar artikel 19.1a Wet milieubeheer.

De bedrijfs- en fabricagegegevens die betrekking hebben op milieu-informatie en vertrouwelijk aan de overheid zijn verstrekt, vallen onder categorie ii. Hebben de gegevens geen betrekking op milieu-informatie, dan is het regime van categorie i van toepassing.

Wel of geen openbaarmaking van informatie?

i. Bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk aan de overheid zijn verstrekt.

Het wetsvoorstel van de Woo uit 2016 zou een grote impact hebben gehad op openbaarmaking van deze categorie gegevens. Deze bedrijfs- en fabricagegegevens zouden kunnen worden geopenbaard als het belang van openbaarheid zwaarder woog dan het bedrijfseconomische belang, omdat er sprake zou zijn van een relatieve weigeringsgrond. In het recentelijk aangenomen voorstel is deze grond, net zoals in de Wob, een absolute weigeringsgrond geworden die geen belangenafweging behoeft. Uit artikel 5.1, eerste lid, onder c, Woo blijkt dat de gegevens die vertrouwelijk aan de overheid zijn verstrekt in beginsel niet worden geopenbaard, behoudens de uitzonderingen op de weigeringsgronden.

ii. Bedrijfs- en fabricagegegevens die betrekking hebben op milieu-informatie en vertrouwelijk aan de overheid zijn verstrekt.

Het hierboven onder i) omschreven regime geldt echter niet bij bedrijfs- en fabricagegegevens die betrekking hebben op milieu-informatie. In dat geval zal er wel een belangenafweging plaatsvinden, ook als deze gegevens in vertrouwen zijn verstrekt. Zie uitgebreider over deze belangenafweging onder iii). Dit betreft géén wijziging t.o.v. de Wob. Deze belangenafweging volgt uit het Verdrag van Aarhus.

iii. Concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens die niet in vertrouwen aan de overheid zijn verstrekt.

Betreft een Woo-verzoek concurrentiegevoelige bedrijfs- of fabricagegegevens die niet vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld, dan vindt er een belangenafweging plaats (artikel 5.1, tweede lid, onder f, Woo). Mogelijk kan de belangenafweging voorkomen worden door alle communicatie tussen een bedrijf en de overheid als vertrouwelijk te bestempelen, maar zoals reeds vermeld is de vraag of hier niet doorheen wordt geprikt. Bij de Wob valt deze categorie gegevens onder de weigeringsgrond van onevenredige bevoordeling of benadeling, waarbij eveneens een belangenafweging voorafgaat aan openbaarmaking. Het verschil met de Woo is dat in de Wob milieu-informatie die niet in vertrouwen aan de overheid is verstrekt, niet onder het bereik van de weigeringsgrond valt. Onder de Woo vindt bij de openbaarmaking van deze gegevens wel eerst de belangenafweging plaats.

 iv. Bedrijfs- en fabricagegegevens die milieu-informatie betreffen die betrekking heeft op emissies.

Op deze categorie gegevens zijn, anders dan onder het regime van de Wob, geen weigeringsgronden van toepassing (artikel 5.1, zevende lid, Woo). Het zal lastig zijn om te voorkomen dat dit soort informatie geopenbaard wordt.

VII. Zijn er uitzonderingen op de weigeringsgronden waardoor informatie tóch geopenbaard wordt?

Onder de Woo zijn er bepaalde gevallen waarin de overheid tóch informatie openbaar kan maken, ondanks dat er sprake is van een situatie die onder een absolute of relatieve weigeringsgronden valt. Een bestuursorgaan kan onder de Woo informatie uit eigen beweging openbaar maken, wanneer een zwaarwegend algemeen belang, zoals de openbare veiligheid, de volksgezondheid het milieu of de bescherming van de democratische rechtsorde, dat in het specifieke geval vergt (artikel 3.4 Woo) Tevens worden in de Woo enkele categorieën verzoekers als bijzonder aangemerkt, waardoor er een ander openbaarmakingsregime beleid geldt. Indien een verzoeker een bijzonder belang heeft, of de openbaarmaking dient ten behoeve van historisch, statistisch, wetenschappelijk of journalistiek onderzoek, dan worden de betrokken belangen bij de openbaarmaking anders afgewogen (artikel 5.5, artikel 5.7 Woo). In deze situaties kan informatie geopenbaard worden die normaliter onder de absolute en relatieve weigeringsgronden valt. Dit betreft een wijziging t.o.v. de Wob.

Tot slot

Tot slot merken wij op dat een aantal andere nieuwe aspecten in de Woo worden geïntroduceerd. Zo is in de Woo een antimisbruikbepaling opgenomen. Als de verzoeker duidelijk een ander doel heeft dan het verkrijgen van publieke informatie, of indien het verzoek evident geen bestuurlijke aangelegenheden betreft, kan een bestuursorgaan besluiten het verzoek niet te behandelen. Daarnaast wordt een permanent ‘Adviescollege openbaarheid en informatiehuishouding’ bij Koninklijk Besluit benoemd (Hoofdstuk 7 Woo). Het takenpakket van het Adviescollege omvat het adviseren over wetgeving omtrent openbaarheid en het spelen van een bemiddelende rol bij geschillen tussen bestuursorganen en klagers.

Wij startten dit blog met de opmerking dat dat de noodzaak van een betere toegang tot overheidsinformatie onverminderd actueel blijft. Met de recente wetswijzigingen zijn de meest controversiële veranderingen die de Woo teweeg zou brengen echter ingeperkt. Toch menen wij dat de Woo zal resulteren in een transparantere overheid. Dit is voornamelijk te danken aan het ruimere toepassingsbereik en de uitgebreide actieve openbaarmakingsplicht.

An English translation of this blog can be found here

Dit is een blog in de “FAQ”-serie.