FAQ: De conclusie van de Advocaat-Generaal in het bestuursrecht

Wat is een conclusie van de Advocaat-Generaal?

De conclusie is een niet bindend schriftelijk advies aan de bestuursrechter waarin de Advocaat-Generaal (“A-G”) uiteenzet op welke wijze het beroep moet worden afgedaan. De bestuursrechter is dus niet gebonden aan het advies, maar uit de praktijk blijkt wel dat de bestuursrechter bij zijn oordeel de conclusie zwaar laat wegen (zie ook art. 8:12a lid 8 Awb).

De A-G is een staatsraad of raadsheer en moet (plaatsvervangend) lid zijn van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), de Centrale Raad van Beroep (CRvB) of het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). Momenteel zijn er twee A-G’s belast met het nemen van conclusies. Omdat de A-G ook lid kan zijn bij het gerecht waar de zaak zich afspeelt, mag de A-G in de zaak waarover hij advies geeft niet ook optreden als rechter (art. 8:12a lid 7 Awb). De A-G moet immers onafhankelijk en onpartijdig de bestuursrechter adviseren over een juridische kwestie. In de praktijk is te zien dat de twee vaste A-G’s enkel als conclusienemer optreden en niet tevens als rechter.

Het doel van conclusies van de A-G is dat deze bijdragen aan rechtsontwikkeling en rechtseenheid. De rechtsontwikkeling wordt versterkt omdat een conclusie meer mogelijkheid biedt dan de rechterlijke uitspraak zelf om het te beslechten geschil te plaatsen in een bredere context. Bovendien kan een conclusie ingaan op verschillende mogelijke antwoorden op de juridische vraag, waardoor de rechter breed geïnformeerd is als hij zijn oordeel moet vellen. De rechtseenheid wordt versterkt omdat in conclusies ook aandacht kan worden besteed aan jurisprudentie van andere hoogste rechters.

Wanneer en door wie kan worden besloten dat er een conclusie genomen moet worden?

Een conclusie kan alleen worden genomen in zaken die zich afspelen bij de ABRvS, de CRvB of het CBb. Dit betekent dat er geen conclusies worden genomen in bestuursrechtelijke zaken die bij de rechtbank in behandeling zijn. Artikel 8:12a Awb geldt ook niet voor fiscale procedures bij het gerechtshof en de Hoge Raad. In cassatiezaken bij de Hoge Raad kennen we echter wel vergelijkbare conclusies, maar het nemen van zulke conclusies wordt dan niet genormeerd door artikel 8:12a Awb.

Daarnaast moet de zaak bij de drie hoogste bestuursrechters door een meervoudige of grote kamer behandeld worden (art. 8:12a lid 1 Awb). Een meervoudige kamer bestaat uit drie rechters. Een grote kamer bestaat uit vijf rechters. Een conclusie kan dus niet worden genomen door de A-G in een zaak die wordt behandeld door een enkelvoudige kamer (één rechter).

De voorzitter van de ABRvS en de presidenten van de CRvB en het CBb hebben de bevoegdheid om de A-G te verzoeken om een conclusie te nemen. Volgens de wetgever is het de bedoeling dat slechts om een conclusie wordt verzocht in zaken die van voldoende belang zijn voor de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling. Het gaat dan met name om zaken waarin de rechtsvraag 'college-overstijgend' is en die rechtsvraag in de rechtspraak niet eerder of niet eenduidig is beantwoord. Denk bijvoorbeeld aan rechtsvragen op het gebied van het algemene bestuursrecht, het Europese recht of vragen op het grensvlak met een ander rechtsgebied. Sinds de invoering van artikel 8:12a Awb in 2013, wordt er gemiddeld drie keer per jaar een conclusie genomen door de A-G. De eerste conclusie ging over schadevergoeding bij overschrijding van de redelijke termijn in procedures bij de bestuursrechter. In de visual onderaan dit blog zijn alle conclusies (met vindplaats) opgenomen.

Hoe verloopt de procedure als er een conclusie wordt genomen?

De toepassing van de conclusie begint doordat de A-G wordt verzocht om een conclusie te nemen in de zaak. In dit verzoek worden de rechtsvragen geformuleerd waarover de A-G dient te adviseren. Om te experimenten, heeft de bestuursrechter één keer niet alleen de A-G verzocht om advies maar ook aan anderen dan de direct betrokken partijen gevraagd om mee te denken over de vragen die aan de A-G waren gesteld (de zogenoemde amicus curiae procedure; zie daarover dit stibbeblogbericht). Amicus curiae is een Latijnse term en betekent ‘vriend van de rechtbank’. Momenteel is een wetsvoorstel aanhangig die de figuur van de amicus curiae in procedures bij de hoogste bestuursrechters wettelijk verankert (Kamerstukken 35550).

Na het verzoek aan de A-G volgt er in beginsel een zitting waar de A-G ook bij aanwezig is. Tijdens de zitting stelt de bestuursrechter en mogelijk ook de A-G vragen aan partijen en kunnen partijen hun standpunten verduidelijken.

Nadat het onderzoek ter zitting is gesloten, neemt de A-G zijn conclusie. Het kan voorkomen dat de

A-G een ‘voorlopige conclusie’ neemt waarbij partijen de mogelijkheid krijgen om op deze voorlopige conclusie te reageren. De conclusie volgt altijd na de zitting zodat de conclusie geen voorwerp van debat wordt tussen partijen op de zitting. Ook wordt hiermee gewaarborgd dat de A-G voldoende inzicht heeft in de standpunten van partijen.

De (definitieve) conclusie moet uiterlijk zes weken na sluiting van het onderzoek ter zitting aan de bestuursrechter en aan de partijen worden toegezonden (art. 8:12a lid 4 Awb). Partijen kunnen vervolgens een reactie geven op de conclusie. Dit moeten partijen doen binnen twee weken nadat de conclusie aan hen is verzonden. Deze reactie moet op schrift staan, gericht aan de bestuursrechter (art. 8:12a lid 5 Awb).

Lid 6 van artikel 8:12 Awb maakt duidelijk dat ook anderen dan de procespartijen een afschrift of uittreksels van de conclusie kunnen krijgen. Denk bijvoorbeeld aan de eigenaar van een bouwvergunning die niet zelf procespartij is in de zaak tussen de overheid en de buurman van de eigenaar die de bouw niet ziet zitten. De conclusies zijn bovendien ook digitaal toegankelijk via de website www.rechtspraak.nl.

Wat voor inbreng hebben procespartijen?

In een zaak waarin de A-G een conclusie neemt, zijn er verschillende mogelijkheden voor procespartijen om hun stem te doen gelden. Te denken valt aan de volgende mogelijkheden:

• Partijen kunnen de voorzitter of de president van het college verzoeken om gebruik te maken van de bevoegdheid om een conclusie te vragen van de A-G. Let op: dit verzoek moet dus worden gericht aan de voorzitter of president van het college en niet aan de rechters die de zaak inhoudelijk behandelen;
• Uit de zaken waarin er een conclusie is genomen, blijkt dat partijen soms de mogelijkheid krijgen om zich uit te laten over de bewoordingen van het verzoek aan de A-G. Ook is het voorgekomen dat een procespartij zelf vragen formuleert die vervolgens worden meegenomen in het verzoek om een conclusie aan de A-G;
• Ter zitting kunnen partijen hun standpunten verduidelijken, juist ook tegenover de A-G die aanwezig pleegt te zijn.
• Partijen kunnen schriftelijk commentaar geven op de (voorlopige) conclusie.

Hoe eindigt een procedure waarin de AG een conclusie heeft genomen?

Nadat de A-G een conclusie heeft genomen, is de zaak nog niet afgewikkeld. De conclusie is immers een advies aan de bestuursrechter over de wijze waarop het beroep moet worden afgedaan. De zaak eindigt doorgaans doordat de bestuursrechter een uitspraak doet. In de zaken waarin tot nu toe een conclusie is gevraagd, is te zien dat in de meeste gevallen de bestuursrechter het advies van de A-G volgt.

Klik op de afbeelding om deze te vergroten 

Image