FAQ: bestuurlijk rechtsoordeel – de mogelijkheden tot bezwaar en beroep en de consequenties van een vernietiging

Het besluitbegrip roept regelmatig vragen op, omdat het voor rechtszoekenden niet altijd duidelijk is wanneer de weg naar de bestuursrechter openstaat en wanneer dat niet zo is en enkel een beroep kan worden gedaan op de civiele rechter. Het overheidshandelen dat regelmatig onderwerp van discussie is, is het bestuurlijk rechtsoordeel: het oordeel van een bestuursorgaan over de toepasselijkheid van een wettelijke bepaling in een bepaalde situatie.

In dit blogbericht beantwoorden wij de meest gestelde vragen over dit onderwerp:

• Wat is een bestuurlijk rechtsoordeel?
• Wat zijn de mogelijkheden van bezwaar en beroep bij een bestuurlijk rechtsoordeel?
• Wat zijn voorbeelden waarbij een bestuurlijk rechtsoordeel gelijk werd gesteld met een besluit?
• Wat zijn de consequenties van een vernietiging van een bestuurlijk rechtsoordeel?

Wat is een bestuurlijk rechtsoordeel?

Volgens de jurisprudentie is een bestuurlijk rechtsoordeel: ‘een als zelfstandig en definitief bedoeld rechtsoordeel omtrent de toepasselijkheid van een wettelijke bepaling in een gegeven situatie ten aanzien waarvan een bestuursorgaan de bevoegdheid heeft’ (zie bijvoorbeeld CBb 17 januari 2018, ECLI:NL:CBB:2018:5; de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:86).

Een bestuurlijk rechtsoordeel gaat dus over de vraag of bepaalde publiekrechtelijke voorschriften van toepassing zijn op een specifieke individuele situatie. Soms betreft het echter ook de vraag naar de gevolgen van een voorschrift in een concreet geval. Een dergelijk oordeel geeft informatie over de gevolgen van toepasselijke rechtsregels maar roept zelf geen (nieuw) rechtsgevolg in het leven. Dit betekent dat het niets verandert aan de rechten en plichten van één of meerdere individuen, omdat de informatie geen rechtsgevolg heeft of omdat deze gevolgen reeds uit de wet of uit een andere beslissing van het bevoegd gezag volgen. Om enige voorbeelden te geven van in de jurisprudentie aangemerkte bestuurlijke rechtsoordelen:

• Veelvoorkomende situatie is de vraag van een individu – los van een aanvraag om een vergunning of een handhavingsprocedure – aan het bevoegd gezag of voor het verrichten van een bepaalde handeling een vergunning vereist is. Zie bijvoorbeeld Raad van State van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2554). Dit betrof de vraag of een watervergunning benodigd is voor het realiseren van twee windturbines.
• Vergelijkbaar is de vraag van een individu aan het bevoegd gezag of een bepaalde situatie aan een wettelijke definitie voldoet. Zie bijvoorbeeld Raad van State 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4242. Dit betrof het oordeel van het bevoegd gezag dat in de Noorderhaven van Groningen gelegen schepen niet onder artikel 8.2a van de Wabo vallen.
• Ander voorbeeld is als individu wenst te weten of hij aan de wet voldoet. Zie bijvoorbeeld CBb 17 januari 2018, ECLI:NL:CBB:2018:5. In deze zaak wilde een onderneming een antwoord op de vraag of met het doorvoeren van de voorgenomen structuurwijziging van het bedrijf de door de AFM gestelde overtreding van de betrokken vergunninghoudende entiteiten werd beëindigd.
• Veelvoorkomende situatie is ook de vraag van een individu wat de consequenties zullen zijn van bepaalde gedragingen. Zie bijvoorbeeld CRvB 10 december 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:3964. Dit betrof de mededeling van het college van burgemeester en wethouders aan een individu dat het op grond van de toepasselijke wetgeving niet is toegestaan langer dan vier weken met behoud van uitkering in het buitenland te verblijven.
• Tot slot is een voorkomend voorbeeld de mededeling van het bevoegd gezag dat het individu in strijd met wettelijk voorschrift handelt, maar deze mededeling geen handhavingsmaatregelen – zoals last onder dwangsom – bevat. Zie bijvoorbeeld Rechtbank Rotterdam 24 september 2019, ECLI:NL:RBROT:2019:7473. Dit betrof een mededeling dat het kindercentrum niet voldoet aan het bij of krachtens de Wet kinderopvang gestelde voorschrift met betrekking tot de zogenoemde drie-uursregeling en dat vooralsnog geen handhavingsmaatregel wordt opgelegd.

De voorbeelden laten zien dat voor de kwalificatie als bestuurlijk rechtsoordeel van belang is dat het een situatie betreft waarbij het bevoegd gezag, dus het bestuursorgaan dat daadwerkelijk bevoegd is om besluiten te nemen over het onderwerp dat aan de orde is, een oordeel geeft over de toepasselijkheid, interpretatie of toepassing van wettelijk voorschrift op een concrete individuele situatie.

Wat zijn de mogelijkheden van bezwaar en beroep bij een bestuurlijk rechtsoordeel?

Het bestuurlijk rechtsoordeel is geen besluit in de zin van artikel 1:3 lid 1 Awb omdat het niet gericht is op een rechtsgevolg, met als consequentie dat tegen het bestuurlijk rechtsoordeel geen bezwaar en beroep openstaan. Ingevolge de inmiddels vaste rechtspraak kan het bestuurlijk rechtsoordeel in zeer bijzondere gevallen desalniettemin met een appellabel besluit worden gelijkgesteld.

Zoals bevestigd door Afdeling in een uitspraak van de grote kamer van 24 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1356) over gedoogbeslissingen kan een bestuurlijk rechtsoordeel enkel met een besluit worden gelijkgesteld als het bestuurlijk rechtsoordeel aan de volgende drie voorwaarden voldoet:

1. Het bestuurlijk rechtsoordeel moet als zelfstandig en definitief zijn;
2. Daarnaast is vereist dat op korte termijn geen appellabel besluit te verwachten of uit te lokken is, dat uitsluitsel geeft over de toepassing van de wettelijke regeling; en
3. Tot slot geldt dat indien het wel mogelijk is om een besluit over toepassing van de wettelijke regeling uit te lokken of af te wachten waartegen beroep bij de rechter openstaat, deze weg niet onevenredig belastend mag zijn. Hierbij worden onder meer de kosten van de procedure en het spoedeisend belang van de zaak, bijvoorbeeld vanwege het mogelijk intreden van onomkeerbare gevolgen, in overweging genomen.

Indien de weg naar de bestuursrechter niet openstaat, omdat het bestuurlijk rechtsoordeel niet wordt gelijkgesteld met een besluit, kan nog rechtsbescherming worden verkregen bij de burgerlijke rechter. Deze procedure wordt echter vaak gezien als minder toegankelijk dan de bestuursrechtelijke rechtsbescherming.

Wat zijn voorbeelden waarbij bestuurlijk rechtsoordeel gelijk werd gesteld met een besluit?

Zoals in de vorige vraag aan bod kwam, is de vaste lijn in de jurisprudentie dat een bestuurlijk rechtsoordeel geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en slechts in zeer uitzonderlijke situaties omwille van de rechtsbescherming met een besluit wordt gelijkgesteld. De vervulling van de bovenstaande criteria wordt niet snel aangenomen, met name het derde criterium (het uitlokken van een besluit is onevenredig belastend) is in praktijk lastig te vervullen. De algemene lijn in de jurisprudentie is bijvoorbeeld dat het indienen van een aanvraag voor een vergunning of het afwachten van een besluit omtrent handhaving niet als een onevenredig bezwarende weg kan worden aangemerkt. In de hierboven genoemde zaak oordeelde de rechtbank Rotterdam bijvoorbeeld dat het feit dat het kindercentrum, door het afwachten van een eventuele last onder dwangsom, mogelijk niet voldeed aan de wettelijke voorschriften niet als onevenredig was (ECLI:NL:RBROT:2019:7473).

Een recent  uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:453) is een voorbeeld van een uitzonderlijk geval waarin het bestuurlijk rechtsoordeel wel wordt gelijkgesteld met een besluit.

Het betreft een belastingzaak. De relevante beslissing was een brief waarin de staatssecretaris van Financiën aan een onderneming (hierna: appellante) op grond van het Uitvoeringsbesluit internationale bijstandsverlening (hierna: Uitvoeringsbesluit) bij de heffing van belastingen appellante verzocht om inlichtingen te verstrekken over de jaren 2014, 2015 en 2016. De staatssecretaris wilde deze informatie vervolgens delen met een buitenlandse belastingautoriteit.

De brief bevatte het bestuurlijk rechtsoordeel dat appellant niet voldeed aan de in artikel 3a lid 7 van het Uitvoeringsbesluit neergelegde vereisten voor de aanwezigheid van een belastingplichtige in Nederland. Als gevolg daarvan moet appellante meewerken aan het verzoek om de in artikel 3a lid 4 van het Uitvoeringsbesluit opgesomde gegevens te verstrekken. Appellante was het niet eens met dit oordeel, wilde niet mee werken aan het verzoek en maakte bezwaar. De staatssecretaris verklaarde het bezwaar niet-ontvankelijk, omdat de brief geen besluit is in de zin van de Awb. Het verzoek om de informatie te delen heeft namelijk geen rechtsgevolgen, aldus de staatssecretaris. Uit de wet volgt reeds dat appellante gehouden is de informatie uit eigen beweging te verstrekken (artikel 8 lid 5 Wet op de internationale bijstandsverlening bij de heffing van belastingen, Wib).

De Afdeling bevestigde deze stelling. Het is juist dat het verzoek om informatie in de brief aan appellante geen besluit is, want het heeft geen rechtsgevolg. Uit artikel 8 lid 5 van de Wib volgt dat een belastingplichtige in de zin van artikel 3a lid 1 van het Uitvoeringsbesluit gehouden is om uit eigen beweging de in dat artikel vermelde gegevens en inlichtingen te verstrekken. In zoverre volgt de verplichting tot het verstrekken van gegevens uit de wet en niet uit de brief van de staatssecretaris. De brief moet dan ook worden gezien als bestuurlijk rechtsoordeel.

De Afdeling oordeelt echter dat zich in dit geval een zeer uitzonderlijke situatie voordoet die maakt dat de brief met een besluit in de zin van artikel 1:3 lid 1 Awb moet worden gelijkgesteld. De Afdeling noemt hiervoor de volgende redenen:

• Appellante heeft niet de mogelijkheid om bijvoorbeeld een vergunning of andere toestemming aan te vragen en zodoende in dat kader het geschil aan de orde te stellen.
• Het niet meewerken en afwachten van een handhavingsbesluit en vervolgens het geschil in een procedure tegen dat besluit aan de orde stellen, betekent dat appellante een punitieve sanctie moet afwachten om zo een rechtsingang te creëren. Indien appellante weigert om de gevraagde gegevens te verstrekken, kan de staatssecretaris haar een bestuurlijke boete opleggen.
• Het alternatief is dat appellante de gegevens wel verstrekt. Dan zal zij eerst moeten afwachten of een buitenlandse autoriteit op basis daarvan een beslissing neemt. Vervolgens kan zij alleen in een procedure in die lidstaat opkomen tegen het rechtsoordeel dat zij niet voldoet aan de in artikel 3a lid 7 Uitvoeringsbesluit neergelegde vereisten voor de aanwezigheid van een belastingplichtige in Nederland en daarmee tegen het verzoek om de in artikel 3a lid 4 van het Uitvoeringsbesluit opgesomde gegevens te verstrekken. Het is dan onvoldoende zeker of een buitenlandse rechter in een procedure tegen die beslissing kan en zal toekomen aan een beoordeling van genoemde rechtsoordelen op grond van het Nederlandse recht.

Tegen deze achtergrond komt de Afdeling tot de conclusie dat het voor appellante onevenredig bezwarend is als zij niet in Nederland kan opkomen tegen het bestuurlijke rechtsoordeel van de staatssecretaris dat in de brief van 2 mei 2018 is neergelegd. Het oordeel wordt gelijkgesteld met een besluit. De Afdeling vernietigt het besluit waarin appellant niet-ontvankelijk wordt verklaard en draagt de staatssecretaris op om binnen twaalf weken alsnog een inhoudelijk besluit op bezwaar te nemen.

Zie CRvB 29 augustus 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2889 en CBb 27 mei 2015, ECLI:NL:CBB:2015:175 voor andere voorbeelden waarbij een bestuurlijk rechtsoordeel werd gelijkgesteld met een Awb-besluit.

Wat zijn de consequenties van een vernietiging van een bestuurlijk rechtsoordeel?

Zoals beschreven in bovengenoemde belastingzaak, zal – in de uitzonderlijke situatie dat een bestuurlijk rechtsoordeel wordt gelijkgesteld met een besluit, terwijl het bestuursorgaan eerder oordeelde dat individu niet-ontvankelijk moest worden verklaard – de rechter oordelen dat het bestuursorgaan een nieuw inhoudelijk besluit op bezwaar moet nemen. Wij menen echter dat het voor een individu voordeliger zou zijn als de rechter dan tevens gelijk een oordeel geeft over de juistheid van het bestuurlijk rechtsoordeel en de zaak zelf afdoet, zodat partijen verder kunnen. Anderzijds is het de vraag of de rechter met een dergelijk inhoudelijk oordeel niet te veel op de stoel van het bestuursorgaan gaat zitten. Vooral in het geval dat het bestuursorgaan in de procedure nog niet inhoudelijk heeft gereageerd op de bezwaren van een partij tegen het bestuurlijke rechtsoordeel, maar zich slechts heeft beperkt tot het niet-ontvankelijk verklaren van die partij.

Er bestaat nog discussie in de literatuur of een vernietigd bestuurlijk rechtsoordeel bindende kracht heeft voor de beoordeling van verzoek tot schadevergoeding zoals een vernietigd appellabel besluit dat heeft. Bij een vernietigd appellabel besluit staan de onrechtmatigheid van dat besluit en de toerekening van de onrechtmatige gedraging aan het bestuursorgaan vast. Zie bijvoorbeeld HR 15 maart 2019, ECLI:NL:HR:2019:353. Het is nog niet uitgemaakt of voor bestuurlijk rechtsoordeel bij deze jurisprudentie moet worden aangesloten of bij jurisprudentie voor de onjuiste informatieverstrekking, waarbij voor mogelijke schadevergoeding nog een zelfstandig oordeel over de onrechtmatigheid van de gedraging moet worden gegeven. Zie bijvoorbeeld hierover Rb. Den Haag 25 november 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:13601.

De moeilijkheid bij het bestuurlijk rechtsoordeel is het bovengenoemde feit dat de rechter meestal niet zelfstandig zal oordelen over de juistheid van het bestuurlijk rechtsoordeel, maar enkel beslist dat appellant ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Het inhoudelijke oordeel laat hij dan over aan het bestuursorgaan in kwestie. De vernietiging van het besluit over de ontvankelijkheid van appellant, zegt dan nog niets over de rechtmatigheid van het bestuurlijk rechtsoordeel zelf. Als de rechter actiever zou zijn en ook gelijk oordeelt over de rechtmatigheid van het bestuurlijk rechtsoordeel, dan kunnen wij ons voorstellen dat kan worden aangesloten bij de jurisprudentie over de bindende kracht van vernietigde appellabele besluiten. Tegelijkertijd is het maar zeer de vraag of de rechter hierin actiever zal worden, omdat de relatie tussen het bestuurlijke macht en rechterlijke macht daarmee mogelijk onder druk kan komen te staan. Gelet op diverse recente rechterlijke uitspraken, bijvoorbeeld van de Hoge Raad inzake Urgenda en van de Afdeling inzake stikstof, staat deze relatie reeds onder spanning en leidt regelmatig tot de discussie of de rechter zijn rechtsprekende bevoegdheid niet te buiten gaat.

Dit is een blog in de “FAQ”-serie. Een overzicht van alle blogs in deze serie kunt u hier vinden.