FAQ: artikel 6:19 Awb en wijziging van bestemmingsplannen hangende beroep

In dit blog uit de FAQ-serie wordt ingegaan op de betekenis van artikel 6:19 Awb voor de wijziging van bestemmingsplannen gedurende de beroepsprocedure. Diverse aspecten komen aan bod. Aan welke eisen moet het nieuwe besluit voldoen wil het onder het toepassingsbereik van artikel 6:19 Awb vallen? Hoe moet een dergelijk besluit worden voorbereid en bekendgemaakt? Wie kunnen tegen het nieuwe besluit opkomen en binnen welke termijn? Het is van belang om op te merken dat wat hierna is opgemerkt over artikel 6:19 Awb in relatie tot bestemmingsplannen, ook nuttig is voor de wijziging hangende de procedure van andere plannen, zoals een Rijksinpassingsplan. Verder is artikel 6:19 Awb ook van toepassing op wijziging van andere besluiten, zoals een omgevingsvergunning.

Wanneer is sprake van een nader besluit?

Artikel 6:19 lid 1 Awb bepaalt dat het bezwaar of beroep van rechtswege mede betrekking heeft op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Voor de toepassing van deze bepaling is vereist dat het nadere besluit voldoende samenhang vertoont met het in beroep reeds aanhangige besluit. Er is sprake van voldoende samenhang indien het nieuwe besluit ten opzichte van het oorspronkelijke besluit een nadere standpuntbepaling behelst. Voldoende samenhang is bijvoorbeeld aanwezig wanneer een bestemmingsplan opnieuw wordt vastgesteld met het oog op het herstellen van gebreken in het oorspronkelijke bestemmingsplan en het dezelfde planologische ontwikkeling mogelijk maakt (ABRvS 22 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV6546). Indien het nadere besluit gebaseerd is op een andere bevoegdheid dan het oorspronkelijke besluit of gebaseerd is op een nieuw feitencomplex, dan is er sprake van een nieuw besluit dat niet onder de reikwijdte van artikel 6:19 Awb valt.

(On)voldoende belang bij het nieuwe besluit

Het aanhangige beroep heeft van rechtswege betrekking heeft op het nieuwe besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Hiermee wordt gedoeld op het procesbelang, waarbij bepalend is of met het nieuwe besluit geheel wordt tegemoet gekomen aan wat de belanghebbende oorspronkelijk in de beroepsprocedure heeft gevraagd. Te denken valt aan een gewijzigde vaststelling van een bestemmingsplan waarbij deze wijziging geheel tegemoetkomt aan het beroep van appellant. In dat geval heeft appellant geen procesbelang en is geen beroep van rechtswege ontstaan (ABRvS 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2165). Komt het gewijzigde bestemmingsplan niet geheel aan het beroep tegemoet, dan zal het niet verbazen dat appellant wel procesbelang heeft en ontvankelijk is (ABRvS 16 mei 2012,

ECLI:NL:RVS:2012:BW5948; zie ook ABRvS 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1306 over een inpassingsplan).

Voorbereiding: wel of geen nieuwe terinzagelegging

Een bestemmingsplan wordt met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3:4 Awb voorbereid (art. 3.8 lid 1 Wet ruimtelijke ordening (Wro)). Een besluit tot wijziging van een besluit dat is voorbereid conform afdeling 3.4 Awb, moet in beginsel ook met toepassing van die afdeling worden voorbereid. Op deze hoofdregel zijn twee uitzonderingen mogelijk (ABRvS 22 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV6546):

1. De raad kan na vaststelling van het plan waarbij de zienswijze van een appellant niet (geheel) is gehonoreerd, alsnog besluiten dat deze zienswijze dient te leiden tot een aanpassing van het plan, mits deze aanpassingen naar aard en omvang niet zodanig groot zijn dat een wezenlijk ander plan wordt vastgesteld.
2. Het wijzigingsbesluit bevat wijzigingen van ondergeschikte aard die de raad zonder dat de tegen het ontwerpplan ingediende zienswijzen daartoe aanleiding gaven, in het plan wil doorvoeren.

Ter illustratie een uitspraak over de wijziging van een bestemmingsplan waarbij het tracébesluit weguitbreiding Schiphol-Amsterdam-Almere (tracébesluit 2013) is verwerkt (ABRvS 8 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1080). Het oorspronkelijke bestemmingsplan bevatte reeds het tracébesluit 2011, welk tracébesluit al voorzag in de uitbreiding van de weginfrastructuur in de corridor Schiphol - Amsterdam - Almere. De Afdeling overweegt dat het tracébesluit 2013 weliswaar voorziet in een aantal wijzigingen van het tracébesluit 2011, maar dat dit onverlet laat dat het tracébesluit 2013, net als het tracébesluit 2011, in hoofdzaak strekt tot de uitbreiding van de weginfrastructuur in de corridor Schiphol - Amsterdam - Almere. Onder deze omstandigheden heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aard en omvang van de wijzigingen in verband met het tracébesluit 2013 niet zodanig zijn dat sprake is van een wezenlijk ander plan, aldus de Afdeling. Voorts zijn in het wijzigingsbesluit omissies hersteld. Nu deze wijzigingen betrekking hebben op relatief kleine delen van het plangebied, heeft de raad zich in zoverre in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van wijzigingen van ondergeschikte aard. Gelet hierop behoefde de raad afdeling 3.4 Awb volgens de Afdeling niet toe te passen op de voorbereiding van het wijzigingsbesluit.

Verder zijn als ondergeschikte wijziging aan te merken het wijzigen van een begripsbepaling en het daaraan aanpassen van de planregels (ABRvS 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5948). Ook het herstellen van een kennelijke fout in het bestemmingsplan kan een ondergeschikte wijziging zijn (ABRvS 22 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV6558).

Voor de volledigheid wijzen we erop dat artikel 6:19 Awb ook toepassing heeft  als naar aanleiding van een tussenuitspraak het plan gewijzigd wordt vastgesteld. Wanneer de bestuursrechter in de tussenuitspraak heeft vermeld dat afdeling 3.4 Awb niet behoeft te worden gevolgd, behoeft het nieuwe besluit, bij wijze van uitzondering, niet met toepassing van afdeling 3.4 Awb te worden voorbereid.

Bekendmaking van het wijzigingsbesluit

Aangenomen moet worden dat voor de bekendmaking van het wijzigingsbesluit dezelfde voorwaarden gelden als voor het besluit tot vaststelling van het oorspronkelijke besluit. Dit betekent dat de bekendmaking van het wijzigingsbesluit tot vaststelling van een bestemmingsplannen geschiedt conform de bekendmaking van het oorspronkelijke bestemmingsplan. Hiervoor wordt verwezen naar de regeling van artikel 3.8 lid 3 Wro.

Beroep van rechtswege voor anderen dan initiële appellant

Het (ontvankelijke) beroep van een appellant tegen het vastgestelde bestemmingsplan wordt geacht mede te zijn gericht tegen het wijzigingsbesluit. Dit beroep kan naar aanleiding van het wijzigingsbesluit nader worden uitgebouwd. Hoe zit het echter met belanghebbenden die geen beroep hadden ingediend tegen het oorspronkelijke besluit?

Aangenomen moet worden dat voor de derdebelanghebbende die geen partij is in de procedure geldt dat een reëel beroep moet worden ingesteld (ABRvS 19 april 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AB1858). Of een dergelijk beroep ontvankelijk is, wordt bepaald door artikel 6:13 Awb. In dit artikel is bepaald dat geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 Awb naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld. Dit betekent dat de derdebelanghebbende een zienswijze moet hebben ingediend tegen het ontwerpplan, tenzij het niet indienen daarvan hem redelijkerwijs niet kan worden verweten. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer hij door het gewijzigde besluit in een nadeliger positie is geraakt ten opzichte van het ter inzage gelegde ontwerpbesluit.

Termijn voor (aanvullend) beroep

De vraag is binnen welke termijn belanghebbenden in beroep moeten gaan dan wel een aanvullend beroep kunnen indienen. Voor de belanghebbende die geen beroep heeft ingesteld en ook geen partij is in de lopende procedure, dient, gelet op de systematiek van de Awb, aangesloten te worden bij de beroepstermijn van zes weken uit artikel 6:7 Awb. Voor de appellant die reeds beroep heeft ingesteld tegen het eerdere besluit geldt dat de Awb geen termijn geeft voor het indienen van een aanvulling op het beroep. Een wijzigingsbesluit hangende beroep kan nog tot enkele dagen voor de zitting worden genomen. De tiendagentermijn van artikel 8:58 Awb staat daaraan niet in de weg, omdat die bepaling niet van toepassing is op een wijzigingsbesluit. Het staat de bestuursrechter niet vrij het wijzigingsbesluit buiten beschouwing te laten, maar hij kan wel het onderzoek ter zitting schorsen of het onderzoek heropenen om appellanten in de gelegenheid te stellen nadere beroepsgronden in te dienen wanneer de goede procesorde daarom vraagt (ABRvS 15 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1627).

Afrondend: nut van 6:19 Awb

Het komt regelmatig voor dat gedurende een beroepsprocedure aanpassing van besluitvorming nodig blijkt te zijn. Dit kan ingegeven zijn door na overleg met belanghebbenden tegemoet te komen aan hun wensen of ter reparatie van een gebrek dat is opgekomen in een beroepschrift. Zowel appellanten als het bevoegd gezag en initiatiefnemers zijn dan gebaat bij een snelle doorlooptijd van deze aangepaste besluitvorming in plaats van een herstart van de procedures. Een dergelijke herstart betekent immers onnodige vertraging in het verkrijgen van onherroepelijke besluiten. Artikel 6:19 Awb voorziet dan in een procedurele regeling die deze onnodige vertraging voorkomt. Daarbij wordt geen afbreuk gedaan aan de rechtsbescherming van derden, aangezien zij alsnog partij kunnen worden in de procedure tegen de wijziging. Artikel 6:19 Awb biedt dan ook een in de praktijk nuttig instrument voor spoedige besluitvorming.