Evidentiecriterium door de Afdeling ontgroend: weigering om terug te komen van boete evident onredelijk

Aanleiding uitspraak

De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ("de staatssecretaris") beboette in 2016 appellante, omdat zij artikel 2 lid 1 van de Wet arbeid vreemdelingen ("Wav") overtrad. Het bezwaar van appellante tegen de boete verklaarde de staatssecretaris ongegrond. Appellante stelde vervolgens geen beroep in tegen deze beslissing op bezwaar. Daardoor kwam de opgelegde boete in rechte vast te staan.

Een andere beboette werkgever in de keten (tuinbouw) procedeerde wel door tot aan de Afdeling. In die zaak kwam de Afdeling op basis van hetzelfde feitencomplex tot het oordeel dat de staatssecretaris de boete ten onrechte had opgelegd (ECLI:NL:RVS:2018:2065). De vreemdeling had de werkzaamheden (bestaande uit het toppen en draaien van paprikaplanten) namelijk als zzp'er verricht.

Toen appelante daarvan kennisnam, verzocht zij de staatssecretaris in 2018 om heroverweging van de boete. De zaak die wij in dit blog bespreken ziet op de weigering van de staatssecretaris om op het boetebesluit terug te komen.

Wet arbeid vreemdelingen en de beboete overtreding

Op grond van artikel 2 lid 1 Wav is het een werkgever verboden om een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder voor deze vreemdeling over een tewerkstellingsvergunning te beschikken of zonder dat een vreemdeling in het bezit is van een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij die werkgever. Dit verbod geldt niet als de vreemdeling beschikt over een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd voor het verrichten van arbeid als zelfstandige én vervolgens als zelfstandige arbeid verricht (artikel 3 lid 1 sub b Wav).

De vreemdeling in kwestie was met tussenkomst van appellante uitgeleend aan verschillende tuinbouwbedrijven. Vanwege het ruime werkgeversbegrip in de Wav, kwalificeert vervolgens iedere werkgever in de keten als werkgever en kan de staatssecretaris bij overtreding van het tewerkstellingsverbod van de Wav iedere werkgever afzonderlijk beboeten (zie bijvoorbeeld ABRvS 23 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM8823).

De werkgever die wel doorprocedeerde tegen de boete, voerde aan dat de Wav helemaal niet was overtreden. Volgens de werkgever gold het tewerkstellingsverbod niet voor deze vreemdeling. De vreemdeling mocht namelijk arbeid verrichten als zelfstandige en deed dat bij het toppen en draaien van paprikaplanten ook. Dat bleek onder andere uit het feit dat hij zelf voor vervanging zorgde bij ziekte, eigen werkkleding had, verantwoordelijk was voor door hem veroorzaakte schade, etc. Aangezien de staatssecretaris niet overtuigend motiveerde dat de vreemdeling de werkzaamheden niet als zzp'er verrichte, gunt de Afdeling de werkgever het voordeel van de twijfel en herroept de boete.

Formele rechtskracht

Een besluit wordt in rechte onaantastbaar wanneer daar geen rechtsmiddelen meer tegen openstaan. Daarmee moet een besluit rechtmatig worden geacht. Dat dient de rechtszekerheid van de bij besluiten betrokken partijen en dient de rechtsmachtverdeling tussen de bestuursrechter en de civiele rechter.

De leer van de formele rechtskracht, is onder andere neergelegd in artikel 4:6 Awb. Dat artikel luidt als volgt: "Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden." Wanneer een aanvrager geen nieuwe feiten of omstandigheden – ook wel nova genoemd – naar voren kan brengen blijft een in rechte onaantastbaar geworden besluit dus in stand. Daarbij is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat een uitspraak van een rechterlijke instantie niet kwalificeert als een novum (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2020:663, r.o. 2.4).

De leer van de formele rechtskracht is niet absoluut en kent steeds verdergaande versoepelingen (zie bijvoorbeeld het blog van onze collega over een 'Billijker bestuursrecht met minder formele rechtskracht'). Ook de zojuist besproken leer over herhaalde aanvragen versoepelde de Afdeling, door daar in 2016 het criterium 'evident onredelijk' aan toe te voegen: bij gebrek aan nova moet de bestuursrechter aan de hand van wat de rechtszoekende heeft aangevoerd beoordelen of het besluit om niet terug te komen op een in rechte vaststaand besluit evident onredelijk is. Dit evidentiecriterium  in het kader van een herhaalde aanvraag introduceerde de Afdeling in een uitspraak van 23 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3131; zie over deze uitspraak een eerder stibbeblog van onze collega's).

Prejudiciële vragen over de formele rechtskracht

Het leerstuk van formele rechtskracht maakt dat besluiten rechtmatig worden geacht, ook als later blijkt dat zij een rechtmatigheidstoets niet doorstaan. De Afdeling  vroeg zich af of het leerstuk van de formele rechtskracht wel verenigbaar is met het Unierecht en stelde daarom prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (ECLI:EU:C:2021:398). De Afdeling vroeg zich onder meer af of het Unierecht toestaat dat de nationale rechter in beginsel uitgaat van de rechtmatigheid van een onherroepelijk geworden vergunningvoorschrift, tenzij dat evident in strijd is met hoger recht, waaronder het Unierecht.

Het Hof van Justitie stelde kort gezegd dat het Unierecht zich in beginsel niet verzet tegen de leer van de formele rechtskracht. Er moet volgens het Hof van Justitie echter wel een uitweg mogelijk zijn op grond waarvan een in rechte onaantastbaar besluit toch (deels) aan de kant kan worden gezet. Een "summier onderzoek dat geen ruimte voor twijfel laat" moet kunnen aantonen dat "evident is dat het betreffende voorschrift niet had mogen worden vastgesteld in het licht van het Unierecht".

Het standpunt van de staatssecretaris is in dit geval evident onredelijk

Ook het Hof van Justitie hecht dus waarde aan 'evidentie'. In de zaak die de aanleiding was voor dit blogbericht was sprake van dergelijke evidentie. Aangezien de Afdeling in de aangehaalde uitspraak over een andere boete expliciet had overwogen dat dezelfde vreemdeling niet onder het gezag stond van appellante, was "de weigering van de staatssecretaris om terug te komen van het besluit van 7 maart 2016 in dit geval evident onredelijk." De Afdeling oordeelt daarom dat de staatssecretaris de opgelegde boete moet intrekken.

Conclusie en lessen voor de praktijk

Ons komt deze redenering logisch voor. Het kan wat ons betreft immers niet worden volgehouden dat een evident onrechtmatige boete als hier aan de orde in stand moet blijven, enkel omdat appellante had besloten om niet in beroep te gaan. Hoewel de Centrale Raad van Beroep al eerder een onaantastbaar geworden boete heeft herzien omdat deze evident onredelijk was (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:2019:659), is dit voor de Afdeling de eerste keer. Dit betekent dat de formele rechtskracht niet zonder meer aan iemand kan worden tegengeworpen als diegene besluit geen rechtsmiddelen aan te wenden tegen een besluit.

Kanttekening daarbij is wel dat het moet gaan om een situatie waarbij het evident onredelijk is om niet terug te komen van het betreffende besluit. Uit de bewoordingen "bijzondere omstandigheid" van de Afdeling in rechtsoverweging 2.1 kan al worden afgeleid dat een beroep op evidente onredelijkheid lang niet in alle gevallen zal slagen. Ook moet het bestuursorgaan hierbij de belangen van derden in acht nemen. Bij besluiten waarbij de belangen van meerdere belanghebbenden betrokken zijn, zoals in het omgevingsrecht waar naast de belangen van een aanvrager veelal ook de belangen van omwonenden moeten worden meegenomen, ligt het niet voor de hand om van bijvoorbeeld een onherroepelijk geworden weigering van een omgevingsvergunning voor bouwen terug te komen. Deze uitspraak illustreert echter dat het evidentiecriterium niet zinledig is. Wij achten het dan ook in lijn met de uitspraak van het Hof van Justitie om bij de leer van de formele rechtskracht een 'uitweg' aan te bieden in de vorm van het evidentiecriterium.