"Evenredig bijdragen" aan stikstofreductie. Wat betekent dat voor de sectoren en specifiek voor de industrie?
De veelbesproken stikstofdoelen zijn vastgelegd in de Wet natuurbescherming en in het coalitieakkoord aangescherpt. Hoe moet die stikstofreductie worden gerealiseerd? Volgens de Commissie Remkes en het coalitieakkoord door een “evenredige stikstofbijdrage” vanuit alle sectoren.
Voor de industrie-, de bouw-, de energie- en de mobiliteitssector ligt nu de vraag voor: wat houdt die evenredige bijdrage in en hoe wordt gezorgd dat per sector ook daadwerkelijk evenwichtige en eerlijke reductiedoelen worden vastgesteld? De Minister voor Natuur en Stikstof geeft in haar Kamerbrief van 9 september 2022 meer duidelijkheid en beschrijft wat de verschillende sectoren de komende tijd kunnen verwachten.
Evenredige stikstofdoelen per sector: algemene uitgangspunten
In een eerdere Kamerbrief van 10 juni 2022 gaf de Minister de voorlopige ammoniakreductiedoelen voor de agrarische sector en ook (alvast) de richtinggevende stikstofdoelen. De stikstofdoelen per sector zouden later volgen en op grond daarvan zouden de gegeven doelen nog kunnen worden bijgesteld.
Volgens de Kamerbrief van 9 september 2022 wil de Minister, voordat zij de stikstofdoelen per sector vaststelt, eerst duidelijkheid over het totaaleffect van de bestaande maatregelen en van de ontwikkelingen binnen de sectoren in de periode 2018-2030. Inzicht is nodig in het verwachte percentage waarmee de NOx-emissies in die periode zullen dalen. Het kabinet zal daarbij (in ieder geval) de Klimaat- en Energieverkenning en de Emissieramingen Luchtverontreinigende Stoffen 2022 gebruiken. Deze rapporten worden beide nog gepubliceerd in 2022. Ook de emissie-effecten van het generiek landelijk beleid uit de op 1 mei 2022 vastgestelde en voorgenomen maatregelen uit het Beleidsprogramma Klimaat en Energie, het Schone Lucht Akkoord en de bronmaatregelen stikstof zijn van belang.
Op basis van deze inzichten zal het kabinet de reductiepercentages voor de verschillende sectoren vaststellen. Het kabinet hanteert daarbij een integrale aanpak. Dit betekent dat het stikstofprobleem niet op zichzelf wordt bezien, maar in onderlinge afhankelijkheid met andere opgaven zoals klimaat- en luchtkwaliteitsdoelen. Daarna zal worden afgewogen of deze vastgestelde reductiepercentages wel een evenredige verdeling opleveren van de totale stikstofopgave of dat aanvullende maatregelen nodig zijn of aanscherping van de aanpak is gewenst.
Om per sector af te wegen of de vastgestelde reductiepercentages een evenredige bijdrage representeren, houdt het kabinet in ieder geval rekening met (i) de belasting van Natura 2000-gebieden (de potentiële impact op natuurkwaliteit), (ii) de integraliteit, (iii) de kosten(effectiviteit) en (iv) het stikstofreductiepotentieel.
In het kader van de evenredigheid geeft de Minister ook aan dat zij momenteel werkt aan een aanpak om gebiedsgericht maatwerk te leveren voor piekbelasters in de industrie, die een grote stikstofdepositie veroorzaken op bepaalde Natura 2000-gebieden. Daarbij kunnen de provincies als bevoegd gezag een rol spelen, aldus de Minister.
Dat het kabinet eerst de effecten van het landelijk beleid beziet, waarna dit mogelijk wordt aangevuld, is in lijn met de boodschap in de Kamerbrief van 10 juni 2022. De Minister gaf in die brief aan dat de stikstofbelasting door onder andere de industrie en mobiliteit doorgaans effectiever wordt aangepakt via generiek landelijk beleid, waarop vervolgens – waar dat effectief en passend is – aanvullingen worden gedaan.
Specifieke focus op klimaat en luchtkwaliteit voor industrie en mobiliteit
De Kamerbrief bevat de volgende figuur van het RIVM die de omvang van de verschillende bijdragen per sector weergeeft:
Dit figuur laat zien dat er voor de reductie van stikstof niet zoveel (meer) te halen valt bij de sectoren industrie en mobiliteit. Stikstofdepositie veroorzaakt door deze sectoren vormt een fractie van de totaaldepositie en ligt vele malen lager dan de door de landbouwsector veroorzaakte depositie. Begrijpelijk is het daarom dat de Minister het voor deze sectoren niet nuttig acht om te focussen op de reductie van stikstofdepositie, maar die reductie met name wil bereiken door maatregelen te treffen in het kader van klimaat en luchtkwaliteit. Het verminderen van broeikasgasemissies, het besparen van energie, het terugdringen van CO2-uitstoot en het verbeteren van de luchtkwaliteit (o.a. door het terugdringen van fijnstof) heeft dan vanzelf ook NOx-reductie tot gevolg, redeneert de Minister. Voorgaande betekent dat de bijdrage aan de stikstofreductie voor industrie en mobiliteit met name zal worden bepaald door de maatregelen die het kabinet treft in verband met de energietransitie. Deze redenering past binnen de integrale aanpak die het kabinet volgt. Voor onze kanttekeningen bij de haalbaarheid van de maatregelen in het Schone Lucht Akkoord verwijzen wij naar onze eerdere publicaties (het artikel en reactie in Tijdschrift voor Omgevingsrecht).
Bijdragen per sector
De Minister noemt voor de mobiliteitssector verschillende specifieke maatregelen als uitwerking van deze aanpak. Te denken valt aan plannen op het gebied van elektrische personenauto’s, de vrachtwagenheffing, het betalen naar gebruik voor automobiliteit en het beperken van het aantal vliegtuigbewegingen op Schiphol.
Voor de industriesector stelt de Minister vast dat de NOx-emissies sinds 1990 al fors zijn gedaald. Het kabinet lijkt volgens de Kamerbrief dan ook met name te gaan focussen op reductie door maatwerk. Het kabinet wil de NOx-uitstoot verder reduceren door aanscherping van de vergunningsmethodiek die al wordt gehanteerd (en dan met name van de BBT-voorschriften). Daarnaast blijft de maatwerkaanpak gericht op de 10 tot 20 bedrijven met de grootste CO2-uitstoot. De subsidie Versnelde klimaatinvesteringen in de industrie (de VEKI-regeling) zal verdere vrijwillige maatregelen ter verduurzaming van de industrie ondersteunen, aldus de Minister. Voor subsidie op grond van de VEKI-regeling komen in aanmerking investeringen gericht op energie-efficiëntie, recycling en hergebruik van afval, lokale infrastructuur en andere CO2-reducerende maatregelen.
De bouwsector zal een bijdrage leveren aan de stikstofreductie door schoon en emissieloos te bouwen in 2030. De tijdlijn naar dit doel is beschreven in de Routekaart Schoon en Emissieloos Bouwen van februari 2021. Deze routekaart wordt als onderbouwing voor verschillende wettelijke regelingen voor de bouw aangehaald, zoals ter toelichting van de bouwvrijstelling in het kader van de Wet Stikstofreductie en Natuurverbetering. Het kabinet zal dan ook blijven inzetten op schoon en emissieloos bouwen in 2030, aldus de Minister. Voor een overzicht van de ontwikkelingen in het kader van stikstof in de bouwsector verwijzen wij naar onze eerdere publicatie in het tijdschrift Bouwrecht.
Wanneer
De indicatieve NOx-emissiereductiedoelen worden in 2023 door het kabinet gepresenteerd, onder andere voor de sectoren industrie, energie en mobiliteit. Op 1 juli 2023 zullen vervolgens de indicatieve doelen definitief worden vastgesteld, tegelijkertijd met de regionale ammoniakdoelen. Tussen die doelen kan afstemming plaatsvinden. Begin 2023 kunnen we ook een meer exacte afbakening en indeling van de sectoren verwachten. Dan wordt onder meer duidelijk of de sectoren industrie en energie worden samengevoegd.
Tot slot
De Kamerbrief geeft antwoord op de vraag hoe het kabinet evenredige stikstofdoelen per sector gaat vaststellen en op basis van welke informatie dat gaat gebeuren. Met de integrale aanpak wil het kabinet het stikstofprobleem niet geïsoleerd aanpakken. De verwijzingen naar maatwerk gericht op specifieke bedrijven of gebieden, integraliteit, kosteneffectiviteit en stikstofreductiepotentieel wijzen erop dat het kabinet oog wil houden voor effectieve en tegelijkertijd pragmatische stikstofreductie. Voor de mobiliteit- en industriesector is de conclusie dat het kabinet de stikstofreductie met name wil vormgeven langs de lijnen van de energietransitie.
Hoe dit vorm krijgt in de praktijk is afwachten. Er is nog geen concreet antwoord op de vraag wat “evenredig bijdragen” aan stikstofreductie uiteindelijk betekent per sector. Daarvoor worden we doorverwezen naar 2023. Dan kunnen we de exacte afbakening en indeling van de sectoren verwachten en ook de indicatieve en definitieve NOx-emissiereductiedoelen. In de tussentijd geeft de Minister aan dat het kabinet verschillende partijen actief wil (blijven) betrekken bij het uitwerken van de sectordoelen.
