Europees milieurecht: wat na 26 mei?

Milieu als 'trending topic'

Een grote meerderheid van de Europeanen vindt het milieuthema van cruciaal belang bij de keuze tijdens de komende verkiezingen. Een recente peiling in elf landen, waaronder België, geeft aan dat gemiddeld 80% voor een partij kiest die zich inzet om natuur te beschermen. Ook het publieke debat op sociale media is de milieuzaak niet ontgaan, met zaken zoals #ClimateChange, #ClosingTheLoop, #PlasticsStrategy of recent nog #WorldBeeDay of #Natura2000Day.

Duurzaamheid als hoofdleidraad voor de toekomst

Een verhoogd bewustzijn voor milieu-uitdagingen geldt ook voor de Europese Commissie zelf. In een interessante en lezenswaardige discussienota “Een duurzaam Europa in 2030” van 30 januari 2019 schetst de Europese Commissie meerdere uitdagingen voor de komende tijd. De allergrootste uitdaging voor de komende tijd omschrijft zij als volgt:

“The most serious sustainability deficit and our greatest challenge is the ecological debt, which we are running up by overusing and depleting our natural resources and thereby threatening our ability to meet the needs of future generations within the limits of our planet.” (p. 10)

Het antwoord is volgens de Europese Commissie een verduurzaming en een model van “living well within the limits of our planet”. De Europese regels op het vlak van bijvoorbeeld registratie van chemische stoffen (“REACH”), milieustandaards en natuurbescherming, gelden vandaag al als een van de meest strikte en ambitieuze ter wereld. De Europese Commissie meent dat de handhaving van deze regels dan ook een actiepunt is.

Duurzaamheid geldt als hoeksteen van het Europese toekomstmodel. De EU heeft – zoals vele Belgische ondernemingen en actoren – voor zichzelf de duurzame ontwikkelingsdoelstellingen of SDG's van de Verenigde Naties opgelijst en in het vooruitzicht gesteld.

 

De SDG's beslaan meerdere thema's die vaak actie in meerdere domeinen vergen, zoals:

• “maak steden en menselijke nederzettingen inclusief, veilig, veerkrachtig en duurzaam” (SDG nr. 11); of

• “bescherm, herstel en bevorder het duurzaam gebruik van ecosystemen op het vasteland, beheer bossen duurzaam, bestrijd woestijnvorming, stop landdegradatie en draai het terug en roep het verlies aan biodiversiteit een halt toe” (SDG nr. 15).

Om aan die doelen uitwerking te geven, is samenwerking tussen onderscheiden beleidsdomeinen dus nodig. De verwezenlijking van de SDG's heeft op EU niveau verschillende Directoraten-Generaal (DG’s) binnen de Commissie noodgedwongen nauwer doen samenwerken. Elke SDG hefft immers betrekking op meer dan 1 DG binnen de Commissie.

Te verwachten is dat de SDG's de komende jaren zowat elk milieuvoorstel zullen domineren en dat er almaar geïntegreerder zal worden tewerk gegaan. Ook de publieke sector kan sterk aan de SDG's bijdragen, onder meer door duurzame overheidsopdrachten.

In de discussienota belicht de Commissie vier pijlers voor een duurzaam Europa.

Eerste pijler: circulaire economie 2.0

Waar staan we?

Ook circulaire economie was de voorbije jaren al een buzzword in Europese kringen. Dat zal de komende jaren zeker niet verminderen. Het is de bedoeling om het hergebruik van materialen nog verder door te drijven.

Het Actieplan voor de Circulaire Economie van 2015 legde de focus op het design van producten (duurzaamheid, herstelbaarheid, hergebruik en recyclage), afvalbeheer (verwijden, recyclage van materialen, energierecuperatie en vermijden van stortplaatsen) en draagvlak bij consumenten.

In 2018 kwam daarbij ook een herziening van de Strategie voor een Duurzame Bio-economie (voor meer duurzame materialen en het omvormen van industriële bijproducten naar een nieuwe bioproduct zoals brandstof).

Na alarmerende berichten over plastic in oceanen, werd ook de allereerste Europese strategie voor kunststoffen in een circulaire economie goedgekeurd.

Waar gaan we heen?

In navolging van de EU strategie voor kunststoffen, keurde de Raad op 21 mei 2019 - in recordtempo - de Richtlijn betreffende de vermindering van de effecten van bepaalde kunststofproducten op het milieu ("Plastics Richtlijn") goed. De Plastics Richtlijn viseert de tien meest op Europese stranden aangetroffen types plastic afval:

 

EU-landen kwamen overeen om tegen 2029 90% van alle plastic flessen in te zamelen. Vanaf 2025 moeten alle plastic flessen minstens 25% gerecycleerde materialen bevatten (min. 30% vanaf 2030).

Voor de omzetting van de Plastics Richtlijn hebben lidstaten twee jaar.

De Vlaamse Regering heeft zich al laten inspireren door de Plastics Richtlijn en sommige aspecten reeds parallel in de wijziginig van het Vlarema opgenomen, bijv. voorwaarden voor gebruik van cateringmateriaal en plastic zakjes.

Daarnaast kondigde de Commissie in haar discussienota “Een duurzaam Europa in 2030” aan dat zij de toepassing van de bestaande regels in de praktijk wil verhogen en meer bepaald op de volgende domeinen zal inzetten:

• de ambitieuze afvalregels nader in praktijk brengen;
• het toepassingsgebied van de ecodesignregels verder verruimen;
• de verdere uitvoering van regels inzake:
  • chemische stoffen (REACH);
  • eco-labelling (consultatie over de toekomst van het EU Ecolabel vond plaats in maart 2019);
  • kritische grondstoffen (zie bijvoorbeeld de lijst van 2017 met kritische grondstoffen); en
  • meststoffen;
• promotie van de markt voor afgeleide grondstoffen;
• een verder streven naar het circulaire model in de Strategie voor het industriebeleid van de EU, in onder meer in sectoren van textiel en electronics.

De gedachte van circulaire economie is dus nog lang niet op retour, in tegendeel.

Tweede pijler: voetafdruk van de voelselketen

Strategie

Een tweede pijler voor het duurzame Europa van 2030 richt zich tot de voedsel(productie)keten. Met de in het oog springende titel "sustainability from farm to fork", wijst de Commissie op verwezenlijkingen in landbouw en voedselindustrie (vermindering van broeikasgassen en minder nitraten in rivieren) en op uitdagingen (herstel van onevenwicht in de voedselketen).

Ook hier richt de Commissie zich naar de SDG's voor oplossingen. Consumenten willen almaar meer voedsel dat voor de bredere maatschappij voordelen brengt (lokaal, bio, vermelding van geografische oorsprong, lagere voetafdruk).

Aangekondigde maatregelen zijn bijvoorbeeld:

• een EU Actieplan tegen voedselverspilling; 
• meer aandacht voor dierenwelzijn;
• duurzaam gebruik van pesticiden;
• nuttig gebruik van bio-afval en restjes.

Naast een vergroening van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (CAP) na 2020, wil de Commissie meer transparantie binnen de voedselketen zodat de consument een overwogen keuze kan maken.

Concreet voorbeeld van meer transparantie

In navolging van de hernieuwing van de toelating voor het gewasbestrijdingsmiddel glyfosaat, legde de Commissie in april 2018 een voorstel van verordening betreffende de transparantie en duurzaamheid van de EU-risicobeoordeling in de voedselketen op tafel.

Het voorstel beoogt verscherpte transparantieregels voor onder meer studies tijdens de Europese risicobeoordeling bij de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA).  Verschillende Europese wetteksten rond voedsel zullen wijzigen. Het meest opvallend is evenwel het voorstel tot grondige wijziging van de gevallen waarin bedrijfsinformatie confidentieel is. 

Het voorstel is nog niet finaal goedgekeurd, al gaven Raad en Parlement in februari 2019 wel hun instemming (volg hier de stand van zaken op).

Derde pijler: energie + gebouwen + mobiliteit = duurzaam trio

1. De EU is al een van de meest koolstof-efficiënte economiën ter wereld. Op dit punt zijn al bindende energiedoelstellingen in voege die ook de komende jaren nog zullen doorwerken. Het meest bekend is ongetwijfeld de 20-20-20-doelstelling (tegen 2020 20% van energie uit hernieuwbare bronnen, een verlaging met 20% van de broeikasgassen tegenover 1990 en een verhoging van de energie-efficiëntie met 20%). De groene energiedoelstellingen voor 2030 zijn nog ambitieuzer en overstijgen hetgeen in Parijs is overeengekomen.

1. Ook voor verdere efficiëntie van gebouwen zijn inspanningen gedaan. Op dit punt verwijst de Commissie in hoofdzaak naar de reeds voorziene engagementen.

1. Mobilteit vormt een derde schakel. In 2016 nam de Commissie reeds een Strategie voor emissiearme mobiliteit aan. Met het "Europe on the Move"-initiatief hoopt Europa de duurzaamheid verder in het transportsysteem te introduceren. Ook de EU-regels rond autowrakken zullen hier een rol spelen, vermits zij reeds de aanzet vormen voor het nog meer recycleren van onderdelen van voertuigen op het einde van hun levensduur. Als concreet voorbeeld geldt hier een verhoging van de inzameling en hergebruik van batterijen in elektrische auto's, om zo de nood aan import te verminderen en waardevolle materialen in de EU te houden.

Vierde pijler: sociaal rechtvaardige transitie

Bezorgdheid

Ten slotte meent de Commissie dat de transitie naar een ecologisch duurzame economische groei inclusief moet zijn. De sociale voordelen van het wegwerken van vervuiling (lucht, water, etc.) komt de maatschappij ten goede.

Toch dreigt de kost van de transitie lagere inkomens en bepaalde regio's of sectoren in hun geheel te raken. 

Deze pijler is brandend actueel: de gele hesjes bekrtiseerden de stijgende brandstofprijzen. In het Franse "Grand Débat National" was de eclogische transitie een van de vier hoofdthema's. De reactie van President Macron had het ook over een gevoel van "injustice". 

Wat doet Europa?

Het ontbreekt de EU aan een daadkrachtige unanieme belastingsbevoegdheid om fiscaal bij te sturen (zie hierna).

Wel denkt de Commissie aan steunmaatregelen naar voorbeeld van het Europees Ontwikkelingsfonds. Zo kunnen die regio’s of sectoren die de transitie het meeste voelen, worden gecompenseerd.

Twee concrete initiatieven bestaan vandaag al:

• regio’s met traditioneel veel steenkool en koolstof, waarvoor in 2017 het "Coal Region in Transition"-platform is gelanceerd (deel van een Clean Energy for All met pilootprojecten in o.a. Polen, Duitsland en Spanje);

• regiospecifieke steun voor regio's die industrieel in transitie zijn en waar men innovatie wil promoten. Eind 2017 werden 12 testregio's geselecteerd, waaronder Wallonië.

Toekomstmuziek: Europese milieubelastingen?

Op EU-niveau is nog een andere opvallende discussie aan de gang, nl. deze van de Europese vliegtaks. De discussie is nuttig voor het begrip van het kader rond eventuele Europese milieubelastingen.

De vliegtaks gaf aanleiding voor een boeiend standpunt van de Nederlandse staatssecretaris van financiën:

"(...) Uitstoot eindigt immers niet bij de landsgrenzen. Harmonisatie op het gebied van milieubelastingen past binnen de uitgangspunten zoals die ook door Nederland worden gesteund. Nederland neemt actief deel aan het overleg in EU-verband over de relevante richtlijnen. In dat verband pleit Nederland ook voor een Europese vliegbelasting. Dat Nederland voorstander is van meer harmonisatie betekent volgens dit kabinet niet dat besluiten hierover niet langer met unanimiteit moeten worden genomen."

Besluiten over belastingen worden inderdaad nog altijd systematisch met eenparigheid van stemmen goedgekeurd.  

Om daar bijvoorbeeld voor milieubelastingen van af te wijken, zou de zgn. "passerelle"-clausule van artikel 31, lid 3 VEU kunnne worden gebruikt. Dat laat toe dat de Raad met eenparigheid van stemmen bij besluit bepaalt dat de Raad in gevallen zoals milieubelastingen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluit. Het valt te bezien of de passerelle in de toekomst voor milieubelastingen zal worden ingeroepen. Zoals valt op te maken uit het Nederlands standpunt, is dat in elk geval nog niet voor morgen.

Of een individuele lidstaat groene belastingen dan wel milieuschadelijke subsidies heeft, wordt periodiek gemonitord. Voor elke lidstaat is begin dit jaar een rapport gepubliceerd dat per materie bevestigt waar plus –en minpunten van nationaal beleid te vinden zijn (voor de Belgische resultaten over groene belastingen zie p. 39-40 van deze link).

Besluit

Duurzaamheid is een belangrijke hoeksteen voor Europees milieubeleid. Gaandeweg is het milieubeleid in strikte zin ook in andere beleidsdomeinen binnengedrongen. Vooral in de voedselketen vinden milieuprincipes zoals duurzaamheid en transparantie van documenten meer en meer opgang. Onder invloed van de duurzaamheidsdoelen zal die integratie enkel intensiveren.

Veruit de grootste uitdaging voor de EU is het voorzien van een rechtvaardige transitie. Zonder 'faire' flankerende maatregelen, zal een draagvlak voor de ambitieuze transitie immers niet van een leien dakje lopen.

Dit artikel is mede geschreven door Pieter Vandenheede in zijn hoedanigheid van counsel bij Stibbe.