Enkele lessen uit recente jurisprudentie voor het sturen op duurzame mobiliteit via het bestemmingsplan

Inleiding

Eind 2021 schreven wij een blog over Mobility as a Service ("MaaS") in bestemmingsplannen. Dit blog schreven wij naar aanleiding van een uitspraak van voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de "Afdeling") over MaaS waarin de voorzieningenrechter oordeelde dat onvoldoende werd aangetoond of de parkeerbehoefte in de praktijk daadwerkelijk omlaag zou gaan door de beoogde mobiliteitsoplossingen.

In 2022 zijn er nieuwe uitspraken gedaan die betrekking hebben op mobiliteitssturing via het bestemmingsplan. We zien in deze uitspraken terug het bestemmingsplan een middel is om duurzame mobiliteit te bereiken.

Uit de uitspraken die betrekking hebben op mobiliteitssturing via het bestemmingsplan bevatten belangrijke lessen voor de praktijk. Deze lessen bespreken wij in dit blog aan de hand van deze uitspraken. Tot slot volgt een vooruitblik naar mobiliteitssturing onder de Omgevingswet.

Les 1: Bijstelling van parkeernormen moet op adequate en navolgbare wijze

De gemeenteraad dient bij vaststelling van een bestemmingsplan de gevolgen voor onder meer parkeren en verkeer inzichtelijk te maken. De beoordeling van de parkeerbehoefte kan niet pas plaatsvinden bij de beoordeling van de aanvraag van een omgevingsvergunning (ECLI:NL:RVS:2022:1501). Als dit wel gebeurt is het vaststellingsbesluit van een bestemmingsplan in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel uit artikel 3:2 van de Awb voorbereid.

Een deugdelijk onderzoek naar de parkeerbehoefte is noodzakelijk voor de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een plan op grond van artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening ("Wro"). Als de raad bij de berekening van de parkeerbehoefte reductiefactoren toepast, moet hij inzichtelijk maken waarom deze worden gebruikt. Dit blijkt uit de vervolguitspraak over toepassing van mobiliteitsconcepten in het bestemmingsplan "Ridder van Catsweg 683, Gouda" (het "Bestemmingsplan Gouda") (ECLI:NL:RVS:2022:1504). De Afdeling oordeelt dat ten onrechte een reductiefactor van 30% is toegepast op de parkeerbehoefte. Deze reductiefactor komt namelijk niet overeen met het type woningen dat met het Bestemmingsplan Gouda wordt gerealiseerd. In beginsel is er bij een onderschatting van de parkeerbehoefte een tekort aan parkeerplaatsen. Uiteindelijk liep het in deze zaak goed af omdat zelfs bij verwezenlijking van het worst case­-scenario uit het mobiliteitsplan, nog voldoende parkeerplekken gerealiseerd konden worden.  

Bij de berekening van de parkeerbehoefte is het type woningen dat het plan mogelijk maakt dus relevant. Dat volgt ook uit de uitspraak van 1 juni 2022 van de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2022:1546). In die uitspraak zag de gemeenteraad van de gemeente Den Haag naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte aanleiding om de parkeerbehoefte naar beneden bij te stellen. Voor het gemiddelde autobezit zocht de gemeenteraad aansluiting bij een wijk met armoede- en achterstandsproblematiek, met een lager autobezit. Het bestemmingsplan maakte evenwel woningen voor de middeldure/vrije-sector mogelijk. Dit uitgangspunt achtte de Afdeling niet representatief voor de toekomstige bewoners van de te realiseren woningen. Bovendien week de gemeenteraad nog verder af van de Nota parkeernormen Den Haag, zonder inzichtelijk te maken op welke uitgangspunten deze afwijking werd toegepast.

Verder merkt de Afdeling in de uitspraak op dat de gemeenteraad twee keer rekening heeft gehouden met dubbelgebruik van parkeerplaatsen, namelijk bij de berekening van de parkeerbehoefte én het bijstellen van die parkeerbehoefte. Dit terwijl het voor de hand ligt dat het in beide gevallen om dezelfde parkeerplaatsen gaat. Bij de berekening van de parkeerbehoefte en eventuele reductie van de parkeernormen is het dan ook van belang om scherp te houden dat een reductiefactor niet tweemaal wordt toegepast.

Les 2: Waarborg de effectiviteit van de mobiliteitsoplossingen

Uit de rechtspraak van de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2022:1504) blijkt daarnaast dat het van belang is om in de planregels de effectiviteit van de mobiliteitsoplossingen te verzekeren. Dit kan bijvoorbeeld door een combinatie van een planregel, een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid en een mobiliteitsplan. Het bestemmingsplan bevat een planregel die bepaalt dat een concrete hoeveelheid parkeerplaatsen, elektrische deelauto’s en deelbakfietsen beschikbaar moeten zijn. Blijken die er niet te zijn dan wordt gehandeld in strijd met het bestemmingplan en kan het college van burgemeester en wethouders handhavend optreden. Het bestemmingsplan bevat een regel dat het college van burgemeester en wethouders bij omgevingsvergunning kunnen afwijken van de concrete aantallen als uit een monitoringsplan dat behoort bij een mobiliteitsplan volgt dat er te weinig of juist te veel parkeerplaatsen of deelauto’s zijn. De Afdeling acht aanvaardbaar dat het monitoringsplan niet in de planregels zelf omschreven is, maar een bijlage is bij de planregels. In het concrete geval bepaalde het mobiliteitsplan dat jaarlijks monitoring plaatsvindt aan de hand van een parkeeronderzoek. Als uit het onderzoek blijkt dat er aanleiding is om extra maatregelen te nemen, zoals een wijziging in de tariefstelling of abonnementsvormen van deelmobiliteit, dan zal daarvoor worden gezorgd, aldus het mobiliteitsplan. Het is naar oordeel van de Afdeling voldoende dat er mobiliteitsmaatregelen in het mobiliteitsplan zijn opgenomen. Op die wijze wordt voldoende geanticipeerd op vervolgstappen bij het niet halen van de ambitie uit het mobiliteitsplan.

Overigens is het niet zo dat de raad gehouden is om een integraal mobiliteitsplan vast te stellen, zo volgt uit een uitspraak van 25 januari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:292). Het is wel noodzakelijk dat de raad aantoont dat een bestemmingsplan geen onaanvaardbare parkeeroverlast ten gevolge heeft.

Les 3: Sturen kan, mits onderbouwd

In de uitspraak van de Afdeling van 16 november 2022 oordeelt de Afdeling dat de bouw van drie woongebouwen in de gemeente Rijswijk mag doorgaan (ECLI:NL:RVS:2022:3321). De raad had een bestemmingsplan vastgesteld en het college van burgemeester en wethouders (het "College") had omgevingsvergunningen voor bouwen verleend. Beide besluiten waren gecoördineerd voorbereid. Het bestemmingplan bepaalde dat een omgevingsvergunning slechts wordt verleend indien wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid overeenkomstig de Nota parkeernormen 2011, behalve als op basis van het advies van een verkeerskundige blijkt dat er op andere wijze wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid. Uit de Nota Parkeernormen 2011 volgt een norm van 2,2 parkeerplaatsen per woning. Het college paste na advies van een verkeerskundige een norm van 1,34 parkeerplaats per woning toe. De Afdeling achtte dit aanvaardbaar omdat de parkeernorm gekoppeld is aan de oppervlakte van de woningen en de oppervlakte van de te realiseren woningen 'klein' is (tussen de 50 en 80 m²). Daarnaast mocht van een lagere parkeernorm uitgegaan worden omdat als onderdeel van de mobiliteitstransitie van de gemeente Rijswijk het College minder autobezit wil stimuleren. De gemeente stimuleert minder autobezit door in te zetten op duurzamere vormen van vervoer, zoals de inzet van deelauto's. De Afdeling acht dit aanvaardbaar omdat de norm van 1,34 aansluit bij de meest recente CROW-publicatie 381 voor dit type woningen. Tot slot acht de Afdeling van belang dat uit een onderzoek naar de parkeerdruk in een naastgelegen gebied met dezelfde parkeernorm, volgt dat de parkeerdruk in het gebied acceptabel was. Dat het wellicht in sommige straten wat drukker kan zijn en een extra rondje rijden voor een parkeerplaats nodig is, doet niet af aan dit oordeel. Dat op gebiedsniveau sprake is van voldoende parkeergelegenheid is voldoende.

Ook de berekening van de normatieve parkeerbehoefte door de gemeenteraad van de gemeente Eindhoven keurde de Afdeling goed (ECLI:NL:RVS:2022:3312). Deze normatieve parkeerbehoefte houdt in dat de gemeente Eindhoven ernaar streeft zo min mogelijk nieuwe parkeerplaatsen te realiseren en in te zetten op duurzame alternatieve vervoerswijzen. In haar parkeernota 'Actualisatie nota parkeernormen 2019' werkt de gemeente dit uit. Door in te zetten op deelauto's en via de zogenaamde verplichte "HOV-reductie" (Hoogwaardig Openbaar Vervoer), bepaalt de gemeente hoeveel parkeerplaatsen met alternatief duurzaam vervoer ingevuld kunnen worden. In deze uitspraak betekende dit dat de gemeenteraad de parkeerbehoefte krachtens de HOV-reductie met maar liefst 50% naar moest beneden bijstellen. Het nieuwbouwproject EDGE in Eindhoven bevindt zich namelijk nabij station Eindhoven. De bijstelling van de parkeerbehoefte had de gemeenteraad onder meer met een onderzoek naar de parkeerdruk onderbouwd. Uit dit onderzoek bleek dat het plan niet tot een onaanvaardbare parkeerdruk zal leiden in het nabijgelegen gebied. Het betoog van appellanten dat de gemeenteraad bij de berekening van de parkeerbehoefte uitging van onrealistische gegevens ging dan ook niet op.

Vooruitblik Omgevingswet

Tot slot blikken we graag nog even vooruit naar hoe mobiliteitssturing onder de Omgevingswet kan plaatsvinden. Duurzame mobiliteit zal namelijk ook onder de Omgevingswet nog steeds een relevant onderwerp zijn. Het sturen op minder autogebruik door gebruik te maken van zogeheten mobiliteitshubs krijgt in een aantal omgevingsvisies aandacht. Een mobiliteits-hub verbindt het autonetwerk met een fiets- en/of ov-netwerk van de stad. Hoewel uit de Afdelingsjurisprudentie volgt dat mobiliteitssturing mogelijk is, blijft het voor planmakers een aandachtspunt dat zij duidelijk uiteenzetten hoe de sturing leidt tot minder parkeernormen en dat planregels voorzien in een mechanisme om bij te sturen. Het omgevingsplan biedt daartoe mogelijkheden.