Een verstreken begunstigingstermijn kan worden verlengd of opgeschort, maar (nog) niet in alle gevallen

Article
NL Law
Expertise
Public Law

Indien de begunstigingstermijn die een bestuursorgaan aan een last onder dwangsom heeft verbonden voor de overtreder niet haalbaar blijkt, kan hij een verzoek om verlenging of opschorting van die termijn doen. Het komt regelmatig voor dat een overtreder zo’n verzoek pas doet nadat de begunstigingstermijn al is verstreken. In dit bericht beantwoorden wij de vraag of een bestuursorgaan een verzoek om verlenging of opschorting nog kan honoreren nadat de begunstigingstermijn al is verstreken en er al van rechtswege dwangsommen zijn verbeurd.

Uit een recente uitspraak van de rechtbank Gelderland blijkt dat er onduidelijkheden bestaan over de manier waarop een bestuursorgaan moet omgaan met een verzoek om verlenging of opschorting wanneer de begunstigingstermijn al is verstreken. In dit bericht zetten wij uiteen onder welke omstandigheden een bestuursorgaan aan zo’n verzoek tegemoet kan komen. Kort gezegd kan naar huidig recht ten eerste de looptijd van een verstreken begunstigingstermijn in bepaalde gevallen worden opgeschort, tenzij alle dwangsommen al zijn verbeurd. Ook kan de begunstigingstermijn bij tussentijds wijzigingsbesluit worden verlengd, wederom onder de voorwaarde dat nog niet alle dwangsommen zijn verbeurd. Bij de beslissing op bezwaar tegen de opgelegde last kan de begunstigingstermijn wel in alle gevallen worden verlengd, dus ook als alle dwangsommen zouden zijn verbeurd. Met gedeeltelijke herroeping van de last (begunstigingstermijn) in de beslissing op bezwaar komt de grondslag onder de verbeurte van de dwangsommen te vervallen.

Op het voorgaande zijn diverse nuanceringen aan te brengen en we menen dat de praktijk gebaat is bij een andere jurisprudentielijn in gevallen waarin alle dwangsommen al zijn verbeurd. We zetten dat hierna uiteen.

De begunstigingstermijn

Een bestuursorgaan dat een last onder dwangsom oplegt, verbindt daaraan een termijn waarbinnen de overtreding ongedaan gemaakt moet worden of de herstelmaatregelen getroffen moeten zijn. Uit de wetsgeschiedenis en de jurisprudentie blijkt dat de termijn gedurende welke een last kan worden uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd, door het bestuursorgaan zo kort mogelijk moet worden gesteld. De termijn moet echter wel lang genoeg zijn om de last te kunnen uitvoeren. Als de begunstigingstermijn voor de overtreder te kort blijkt, kan het bestuursorgaan de looptijd van de begunstigingstermijn verlengen of opschorten.

Aan een verzoek om de looptijd van de begunstigingstermijn te verlengen of op te schorten dat wordt gedaan nadat de begunstigingstermijn al is verstreken, kan een bestuursorgaan blijkens de jurisprudentie slechts in bepaalde situaties gehoor geven. In dit bericht maken wij onderscheid tussen (i) het opschorten van de looptijd van de begunstigingstermijn als bedoeld in artikel 5:34, lid 1 van de Awb, (ii) het verlengen van de begunstigingstermijn bij tussentijds wijzigingsbesluit en (iii) het verbinden van een nieuwe begunstigingstermijn aan de last onder dwangsom in de beslissing op het bezwaar. We laten hier buiten beschouwing of naar aanleiding van de gestelde begunstigingstermijn een verzoek om voorlopige voorziening is ingediend of niet. Voor een overzicht van de beoordeling en schorsing van lasten onder dwangsom in een voorlopige voorzieningprocedure verwijzen we naar het artikel van Stijnen in NTB.

(i) Opschorten van de looptijd van de begunstigingstermijn

Artikel 5:34, lid 1 van de Awb bepaalt dat een overtreder het bestuursorgaan kan verzoeken een last onder dwangsom op te heffen, op te schorten of te verminderen, ingeval van blijvende of tijdelijke gehele of gedeeltelijke onmogelijkheid voor de overtreder om aan zijn verplichtingen te voldoen. De bepaling vindt, zo blijkt uit de wetsgeschiedenis, haar oorsprong in het burgerlijk recht (artikel 611d Rv). Het af- of toewijzen van zo’n verzoek is een apart besluit waartegen een rechtsmiddel kan worden aangewend.

Voor een geslaagd verzoek om opschorting op grond van artikel 5:34, lid 1 van de Awb is vereist dat sprake is van een tijdelijke onmogelijkheid om aan de verplichtingen te voldoen. Daarbij moet in de eerste plaats worden gedacht aan situaties van overmacht, bijvoorbeeld wanneer een eigenaar niet over het pand ten aanzien waarvan een last is opgelegd kan beschikken omdat dat pand wordt gekraakt. Jurisprudentie laat zien dat strenge eisen worden gesteld aan de onderbouwing van een overmachtssituatie; verzoeken lijken zelden te slagen. Uit de wetsgeschiedenis van artikel 5:34 van de Awb blijkt verder dat de onmogelijkheid om aan de verplichtingen te voldoen niet is beperkt tot situaties van overmacht. Van een onmogelijkheid kan bijvoorbeeld ook sprake zijn wanneer voor de uitvoering van een last een toestemming vereist is van een ander bestuursorgaan dan het orgaan dat de last oplegt. Als de overtreder die toestemming vraagt en deze wordt geweigerd, dan kan hij verzoeken om de last op te heffen wegens onmogelijkheid om aan de last te voldoen.

De vraag doet zich voor of een verzoek om opschorting van de looptijd van een last onder dwangsom ook nog kan worden toegewezen wanneer de looptijd van de last al is verstreken. Uit jurisprudentie blijkt dat artikel 5:34, lid 1 van de Awb in ieder geval niet is bedoeld om de rechtmatigheid van in rechte onaantastbaar geworden dwangsombesluiten en invorderingsbeschikkingen nogmaals aan de orde te stellen. Voorkomen moet worden dat een rechtzoekende na verbeurte van een in rechte onaantastbare last onder dwangsom nogmaals, via een omweg, de last en daarin opgenomen begunstigingstermijn ter discussie kan stellen door een beroep op artikel 5:34, lid 1 van de Awb te doen.

In de hiervoor aangehaalde uitspraak was sprake van een eenmalige dwangsom die in een keer verbeurde. De Afdeling merkt op dat betrokkene “tijdig, voor afloop van de begunstigingtermijn” had kunnen vragen om met toepassing van artikel 5:34 van de Awb de last op te heffen zodat geen dwangsom zou worden verbeurd. Artikel 5:34 van de Awb is, aldus de Afdeling, niet bedoeld voor een situatie waarin het maximum aan te verbeuren dwangsommen al is bereikt. Hieruit valt af te leiden dat, als sprake is van een eenmalige dwangsom, verzoeken op grond van artikel 5:34 Awb doorgaans niet voor toewijzing in aanmerking zullen komen als de termijn is verstreken en de dwangsom is verbeurd.

Bij oplopende dwangsommen is denkbaar dat het bezwaar tegen een dwangsombesluit nog loopt, de begunstigingstermijn inmiddels verstrijkt, dwangsommen deels verbeuren en pas daarna een verzoek tot opschorting van de looptijd wordt gedaan. Die omstandigheid zou er niet toe moeten leiden dat een verzoek als te laat wordt gekwalificeerd en voor afwijzing gereed ligt.  De overmachtssituatie kan zich immers ook (deels) pas later hebben voorgedaan.

(ii) Verlengen begunstigingstermijn bij tussentijds wijzigingsbesluit 

Ook los van artikel 5:34 Awb bestaat de mogelijkheid het bestuursorganen te bewegen tot een gewijzigde begunstigingstermijn. De grondslag om een begunstigingstermijn te verlengen kan worden ontleend aan artikel 5:32a, lid 2 van de Awb, dat bepaalt dat een bestuursorgaan een termijn stelt gedurende welke de overtreder de opgelegde last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Betrokkene kan een verzoek indienen om de begunstigingstermijn te verlengen.

Het verschil tussen opschorten en verlengen is dat bij de verlenging van een begunstigingstermijn niet wordt beoordeeld of sprake is van een onmogelijkheid voor de overtreder om aan zijn verplichtingen te voldoen. Centraal staat de vraag of de begunstigingstermijn lang genoeg, maar niet langer dan noodzakelijk is, om de overtreding te kunnen opheffen. Indien na oplegging van een last blijkt dat de begunstigingstermijn te kort is, kan het bestuursorgaan een tussentijds wijzigingsbesluit nemen waarin de begunstigingstermijn wordt verlengd. Afhankelijk van de formulering in het wijzigingsbesluit werkt zo’n verlenging terug. Ook het besluit tot verlenging van de begunstigingstermijn is een besluit waartegen apart rechtsmiddelen kunnen worden aangewend.

Uit de jurisprudentie valt af te leiden dat een bestuursorgaan een verstreken begunstigingstermijn niet meer bij wijzigingsbesluit kan verlengen wanneer het verzoek om verlenging wordt gedaan nadat de begunstigingstermijn is verstreken. Volgens de Afdeling bestaat wél ruimte om een nieuwe begunstigingstermijn aan een last te verbinden in het geval waarin de begunstigingstermijn weliswaar is verstreken, maar nog niet alle dwangsommen zijn verbeurd. Een overtreder heeft in zo’n geval belang bij de verlenging van de begunstigingstermijn. Wanneer alle dwangsommen al zijn verbeurd, zou dat belang bij verlenging niet meer bestaan. De rechtmatigheid van de lengte van de begunstigingstermijn kan dan wel nog aan de orde komen in de procedure tegen de opgelegde last. Als het besluit niet wordt vernietigd blijven de (terecht) verbeurde dwangsommen van vóór de verlenging wel verschuldigd.

(iii) Nieuwe begunstigingstermijn in de beslissing op bezwaar

Een andere situatie is die waarin een verzoek om verlenging niet in het kader van een wijzigingsbesluit, maar in de beslissing op bezwaar wordt beoordeeld. In dat geval is duidelijk dat een nieuwe begunstigingstermijn kan worden gesteld, ook terwijl ten tijde van het nemen van de beslissing op het bezwaar de begunstigingstermijn al is verstreken. Op grond van artikel 7:11 van de Awb behelst de beslissing op het bezwaar immers een volledige heroverweging van het bestreden besluit, zo overweegt ook de Afdeling.

In een recente uitspraak overwoog de rechtbank Gelderland dat – hoewel daarover volgens de uitspraak ook bij de rechtbank onduidelijkheid bestaat –in een beslissing op bezwaar een nieuwe begunstigingtermijn mag worden gesteld, ook indien alle dwangsommen al zijn verbeurd. Dat vloeit volgens de rechtbank voort uit de volledige heroverweging in bezwaar van de gestelde begunstigingstermijn; die heroverweging moet, vanzelfsprekend, ook plaatsvinden op het moment dat alle dwangsommen zijn verbeurd. De aan de last verbonden begunstigingstermijn dient dan in de beslissing op bezwaar te worden herroepen, waardoor de grondslag voor de invordering van de verbeurde dwangsom met terugwerkende kracht komt te vervallen. De rechtbank maakt op dit punt een vergelijking met artikel 8:72, lid 2 van de Awb. Dat bepaalt dat vernietiging van een besluit ook de vernietiging van de rechtsgevolgen van dat besluit met zich brengt. Hetzelfde geldt voor heroverweging in bezwaar, waarbij overigens opvalt dat de rechtbank hierbij ook de term ‘vernietiging’ hanteert: ook herroeping in bezwaar brengt “vernietiging van de rechtsgevolgen” met zich, aldus de rechtbank. Anders dan bij tussentijds wijzigingsbesluit kan na verstrijken van een begunstigingstermijn dus wél een nieuwe begunstigingstermijn worden gesteld bij de beslissing op het bezwaar, ook als het maximum aan te verbeuren dwangsommen reeds is bereikt.

Wanneer kan een verstreken begunstigingstermijn nog verlengd worden?

Uit de in dit bericht aangehaalde jurisprudentie leiden wij af dat een verstreken begunstigingstermijn in ieder geval niet meer verlengd of opgeschort kan worden wanneer het besluit waarbij de last onder dwangsom wordt opgelegd al in rechte onaantastbaar is geworden. Dat ligt voor de hand, omdat de rechtmatigheid van het dwangsombesluit anders via een omweg (nogmaals) aan de orde gesteld zou kunnen worden.

Ook wanneer een verzoek om verlenging of opschorting wordt gedaan nadat de begunstigingstermijn is verstreken en het maximum aan te verbeuren dwangsommen al is bereikt, lijkt een verzoek om verlenging of opschorting niet gehonoreerd te kunnen worden. De Afdeling neemt daarbij aan dat een belang van de overtreder in zo’n geval ontbreekt. Naar wij menen is dat belang er echter wel wanneer nog in bezwaar beslist moet worden over de rechtmatigheid van de (looptijd van de) last onder dwangsom. Het is in dat geval de vraag hoe praktisch de aanpak van de Afdeling is, zeker wanneer het bezwaar uitsluitend of met name ziet op de looptijd van de last. In zo’n geval ligt het meer voor de hand om in het kader van een tussentijds wijzigingsbesluit de looptijd alvast met terugwerkende kracht te wijzigen, dan in de te nemen beslissing op bezwaar. Een tussentijds wijzigingsbesluit kan immers ook tot gevolg hebben dat een aanhangig bezwaar wordt ingetrokken. Bovendien is een overtreder wel degelijk gebaat bij een verlenging of opschorting bij tussentijds wijzigingsbesluit omdat daarmee  invordering van de verbeurde dwangsommen kan worden voorkomen. Een bestuursorgaan hoeft immers de beslissing op het bezwaar niet af te wachten voordat een invorderingsbesluit kan worden genomen.

Een overtreder heeft wel belang bij een verzoek om verlenging of opschorting van de looptijd van de begunstigingstermijn wanneer die looptijd al is verstreken, maar het maximum aan te verbeuren dwangsommen nog niet is bereikt. Het bestuursorgaan kan dan tussentijds besluiten om de begunstigingstermijn te verlengen of op te schorten.

Tot slot kan na verstrijken van een begunstigingstermijn in de beslissing op bezwaar een nieuwe begunstigingstermijn gesteld worden, waarbij de eerdere herroepen wordt. Volgens de rechtbank Gelderland is dat ook mogelijk wanneer alle dwangsommen al zijn verbeurd, omdat in bezwaar een volledige heroverweging van het bestreden besluit moet plaatsvinden. Door herroeping komt een grondslag aan eerder verbeurde dwangsommen te ontvallen. Die uitleg lijkt ons niet meer dan logisch. Zowel de rechtmatigheid van het opleggen van de last zelf, als de lengte van de begunstigingstermijn moeten bij de volledige heroverweging in bezwaar aan de orde kunnen komen. Zo bestaat er dus, ook wanneer het maximum aan te verbeuren dwangsommen is bereikt, een mogelijkheid om te bewerkstelligen dat een nieuwe termijn gegund wordt om aan de last te voldoen.

In dit bericht werd ingegaan op de volgende uitspraken:

Author(s)