Een nieuwe uittredingsregeling voor gemeenschappelijke regelingen

In dit bericht staan wij stil bij het aanscherpen van de regels over uittreding. Hoewel zeer welkom – uittreden leidt niet zelden tot langdurige geschillen – vragen wij ons af of de in de praktijk ondervonden problemen met de voorgestelde regeling zullen worden opgelost.

Uitgebreidere afspraken maken

Een voor de praktijk belangrijke wijziging betreft de aanscherping van de regels over uittreding. Onder de huidige Wgr is het al verplicht om bij een voor onbepaalde tijd ingestelde gemeenschappelijke regeling afspraken te maken over het regelen van de gevolgen van de uittreding. In de praktijk blijkt dat vaak wordt volstaan met alleen de afspraak dat bij uittreding het (algemeen) bestuur de voorwaarden vaststelt. Bovendien geldt voor tijdelijke gemeenschappelijke regelingen nu geen verplichting om iets te regelen over de uittreding. Het nieuwe wetsvoorstel brengt daar verandering in door aan het huidige artikel 9 lid 1 Wgr toe te voegen dat bij het aangaan van een gemeenschappelijke regeling in ieder geval afspraken moeten worden gemaakt over de gevolgen van uittreding voor het vermogen van de rechtspersoon, waarbij (volgens de toelichting) moet worden gedacht aan afspraken over personeel, contracten, huisvesting en investeringen. Deze afspraken moeten in de regeling zelf worden neergelegd. Ook wordt het voorgestelde artikellid zodanig geformuleerd dat deze verplichting voor gemeenschappelijke regelingen voor onbepaalde en bepaalde tijd geldt.

Afspraken over financiële gevolgen

In het vorige blogbericht noemden wij al het (ingetrokken) initiatiefwetsvoorstel van D66 van de Wet democratisering gemeenschappelijke regelingen (Kamerstukken 34177, 2014/15, 34177, 3, p. 5). Ook in dit wetsvoorstel was een uittredingsregeling voorgesteld. Daar ging het echter om de maximering van de uittreedsom. De achterliggende gedachte was dat het in de wet opnemen van deze norm ('ten hoogste de reële kosten van de uittreding') zou voorkomen dat andere dan democratische overwegingen de overhand zouden krijgen bij het regelen van de uittreding. Denk hierbij aan het 'beboeten' van de uittreder indien uittreding het gevolg is van onenigheid over het te volgen beleid of financieel beheer. In het huidige wetsvoorstel is geen gemaximeerde uittreedsom opgenomen. Het is aan de deelnemers aan de regeling om vooraf afspraken te maken over de (financiële) gevolgen. Dit lijkt ons een juist uitgangspunt, met name omdat in de praktijk achteraf, dus na het besluit tot uittreding, veel problemen worden ervaren bij het regelen van de gevolgen daarvan.

Voorkomen van langslepende (financiële) conflicten

Niet zelden leidt de financiële afwikkeling na uittreding van een deelnemer tot een langslepend conflict. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 15 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1198, AB 2015/420 m.nt. T. Barkhuysen en A.A. al Khatib). Het geschil dat leidde tot deze uitspraak ging over de hoogte van het schadebedrag en de uittreedsom, nadat het Rijk uit de Gemeenschappelijke regeling Recreatieschap Midden-Delfland was getreden. Het algemeen bestuur van het Recreatieschap had de bedragen vastgesteld op respectievelijk € 69.544.776 en € 51.267.246, waar het Rijk het niet mee eens was. Deze zaak illustreert de juridische strijd waarin partijen verwikkeld kunnen raken indien voorafgaand aan het treffen van de gemeenschappelijke regeling geen uittredingsregeling is afgesproken. Het vooraf vastleggen van de verplichtingen over en weer zal veel meer duidelijkheid creëren voor alle deelnemers. De voorgestelde wijziging van artikel 9 Wgr biedt dus een welkome verbetering ten opzichte van het huidige artikel.

Overigens kunnen uittredingsconflicten ook ontstaan indien overheden besluiten samen te werken buiten de Wgr om. Zie bijvoorbeeld het arrest van de Hoge Raad van 15 april 2016 (ECLI:NL:HR:2016:660) over het Gooisch Natuurreservaat. Partijen werden het niet eens over de afkoopsom die de gemeente Amsterdam moest betalen om uit te treden. Vervolgens ontstond een procedure over de opzegging van de samenwerkingsovereenkomst. De Hoge Raad oordeelde dat een voor onbepaalde tijd gesloten duurovereenkomst niet-opzegbaar kan zijn, als dat de bedoeling is geweest van partijen. De wijziging van de Wgr lost dit soort conflicten niet op: privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden blijven gewoon onderhevig aan contractsvrijheid. Tegelijkertijd laat het arrest zien dat het riskant kan zijn om buiten de Wgr om (en dus zonder de wettelijke waarborgen van de Wgr) samenwerkingsverbanden aan te gaan.

Korte overgangstermijn: ruimte voor verbetering

De voorgestelde uittredingsregeling vergt van de partijen bij een gemeenschappelijke regeling dat zij opnieuw in onderhandeling treden over de voorwaarden van hun gemeenschappelijke regeling en de financiële afwikkeling daarvan bij uittreding. Nu de minister van BZK voornemens is om slechts een overgangstermijn van een jaar te hanteren, betekent dit dat bestaande gemeenschappelijke regelingen binnen een jaar na inwerkingtreding van de gewijzigde Wgr hun regeling zodanig dienen aan te passen dat zij aan de gewijzigde Wgr voldoen. Een langere termijn zou volgens de minister betekenen dat de versterking van de positie van de gemeenteraden onnodig lang op zich laat wachten.

Een termijn van een jaar geeft partijen echter maar weinig tijd om de financiële voorwaarden te heronderhandelen en werkt in de hand dat partijen slechts een algemene, weinig richting gevende bepaling opnemen, puur om binnen de overgangstermijn aan de letter van de gewijzigde Wgr te voldoen. De korte overgangstermijn heeft dan als onbedoeld effect dat de vernieuwde uittredingsregeling geen verbetering oplevert ten opzichte van het huidige recht. Het verdient daarom aanbeveling om ofwel een langere overgangstermijn te hanteren ofwel andere stimulansen in te bouwen om binnen een jaar tot daadwerkelijk verbeterde uittredingsregelingen te komen. Wij zien hierbij een kans voor de VNG of het IPO om het voortouw te nemen en modelbepalingen te circuleren.