Een nieuw stelsel van bouwtoezicht per 2022: de Wet Kwaliteitsborging voor het Bouwen

De Wet Kwaliteitsborging voor het Bouwen

De wet regelt de invoering van een nieuw stelsel van bouwtoezicht. Belangrijkste wijziging is dat aspecten zoals veiligheid, bruikbaarheid en energiezuinigheid van gebouwen niet langer door het bevoegde bestuursorgaan, maar door marktpartijen worden getoetst. Het doel van de wet is de verbetering van de bouwkwaliteit en het bouwtoezicht door inschakeling van ‘private kwaliteitsborgers’. Daarnaast wordt de aansprakelijkheid van aannemers voor verborgen gebreken uitgebreid.

In deze blog gaan wij in op het toekomstige stelsel van bouwtoezicht. Daarbij komt een korte uiteenzetting van de aanleiding tot de herziening van het huidige stelsel van bouwtoezicht, het uitgebreide wetgevingsproces leidend tot aanname van deze wet en het proces van inwerkingtreding aan de orde. Het privaatrechtelijke deel, zoals de uitgebreide aansprakelijkheid voor aannemers, wordt besproken in een volgend blog.

Aanleiding herziening stelsel bouwtoezicht

In het huidige stelsel verricht het college van burgemeester en wethouders (‘college van B&W’) het bouwtoezicht. Dit stelsel is neergelegd in de Woningwet (‘Ww’) en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (‘Wabo’). Het college toetst de omgevingsvergunningaanvraag voor bouwen, de uitvoering van de bouwwerkzaamheden en de staat van bestaande bouw aan de eisen uit het Bouwbesluit 2012. De eisen uit het Bouwbesluit 2012 hebben betrekking op de volgende vijf aspecten: veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieu. Daarnaast toetst het college de ruimtelijke ordeningsaspecten, zoals conformiteit met het bestemmingsplan.

Diverse incidenten en opvolgende onderzoeken hebben vragen doen rijzen over de kwaliteit van het huidige bouwtoezicht. Te denken valt aan de cafébrand in Volendam, de vuurwerkramp in Enschede, de Schipholbrand, het balkondrama in Maastricht, het ingestorte parkeerdek in Tiel en de problematiek rondom het Bos en Lommerplein in Amsterdam (zie hier voor meer informatie). In onderzoeken naar aanleiding van deze incidenten werd gewezen op onvoldoende toetsing van het bouwontwerp en de bouwwerkzaamheden, veroorzaakt door een tekort aan mankracht en gevraagde expertise, als één van de oorzaken van de incidenten. Zo zijn voor de toetsing zowel generalisten als specialisten vereist, maar beschikken niet alle gemeenten over voldoende expertise, zo is gebleken. Als recent onderzoek naar incidenten valt te nemen het onderzoek naar het instorten van het dak van het AZ stadion. Ook bij dit incident is onvoldoende toetsing van het ontwerp en werkzaamheden als één van de oorzaken aangewezen.

Hoe ziet het toekomstige stelsel er uit?

Het nieuwe stelsel van bouwtoezicht is een combinatie van privaat en publiek toezicht. Een belangrijke taak van het college van B&W - de toetsing van conformiteit met het Bouwbesluit 2012 vooraf en tijdens de bouwwerkzaamheden - komt bij een private toezichthouder (‘de kwaliteitsborger’) te liggen. Andere belangrijke actoren in het nieuwe stelsel zijn de instrumentaanbieders en de Toelatingsorganisatie. Zij bepalen met welke instrumenten de kwaliteitsborgers mogen werken bij uitvoering van hun taak.

Het nieuwe stelsel wordt gezamenlijk met de Omgevingswet ingevoerd. Onder de Omgevingswet wordt de omgevingsvergunning voor bouwen opgeknipt tussen een ruimtelijke en een technische vergunningplicht voor een bouwactiviteit. Voor de technische bouwactiviteit, zijn de bouwwerken onderverdeeld in vergunningsvrije, meldingsplichtige of vergunningsplichtige bouwwerken (Zie voorgestelde artikelen 2.15bis en 2.15ter Besluit bouwwerken leefomgeving). De voornoemde inhoudelijke eisen uit het Bouwbesluit 2012 zijn dan terug te vinden in het Besluit bouwwerken leefomgeving, zoals veiligheid en bruikbaarheid.

De ruimtelijke vergunningplicht betreft de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit voor een bouwwerk en omvat de toets aan het omgevingsplan (zoals bouwhoogte, bebouwingspercentage en welstand). Vereist is dan wel dat het omgevingsplan een vergunningplicht voor de betrokken bouwactiviteit bevat, en niet slechts een meldingsplicht of slechts algemene rechtstreeks werkende regels bevat. In tegenstelling tot de technische bouwactiviteit blijft deze toetsing bij het bevoegd gezag.

Rol van de instrumentaanbieders en de Toelatingsorganisatie

Voor de start van de bouwwerkzaamheden vraagt de opdrachtgever, indien benodigd, een omgevingsvergunning aan bij het college van B&W. Anders dan nu, kiest de opdrachtgever ter vervanging van het gemeentelijke bouwtoezicht een instrument waarmee hij de kwaliteit van het toekomstige bouwwerk zal waarborgen. Een beoordelingsrichtlijn, een erkennings- of een certificeringregeling zijn voorbeelden van instrumenten. Het type instrument dat is toegestaan is afhankelijk van het soort bouwwerk. Voor een woning gelden bijvoorbeeld andere voorwaarden voor het te gebruiken instrument en voor de bijbehorende private toezichthouder dan voor een ziekenhuis of een voetbalstadion.

Instrumentaanbieders, bijvoorbeeld brancheverenigingen en certificerende instellingen, maken en beheren dergelijke instrumenten. Zij bepalen welke kwaliteitsborgers met dit instrument mogen werken. Aanvragen voor toelating van instrumenten tot het stelsel van kwaliteitsborging worden beoordeeld door een zelfstandig bestuursorgaan, genaamd de Toelatingsorganisatie, dat voor het nieuwe stelsel in het leven wordt geroepen. De basis van dit nieuwe zelfstandige bestuursorgaan is neergelegd in artikel 7ak Woningwet (nieuw). De Toelatingsorganisatie toetst of een instrument voor kwaliteitsborging voldoet aan de wettelijke voorschriften en controleert na toelating het functioneren van de instrumenten op stelselniveau. In dit stelsel is sprake van bestuursrechtelijke rechtsbescherming.

Rol van de kwaliteitsborger

De opdrachtgever kiest een kwaliteitsborger die gerechtigd is om met het instrument te mogen werken. Een erkende architect, een erkende aannemer of een adviesbureau kan als kwaliteitsborger fungeren. De kwaliteitsborger mag geen andere betrokkenheid hebben bij het bouwproject, bijvoorbeeld bij het ontwerpplan of de bouw.

De kwaliteitsborger stelt voor de aanvraag van de omgevingsvergunning een borgingsplan op waarin de controlemomenten en inspectiepunten staan beschreven. De opdrachtgever dient dit borgingsplan in bij het bevoegd gezag samen met de vergunningaanvraag. Gedurende de bouwwerkzaamheden controleert de kwaliteitsborger de conformiteit met het Bouwbesluit 2012. De kwaliteitsborger dient de controle te verrichten conform de werkwijze zoals beschreven in het door de opdrachtgever gekozen instrument.

De kwaliteitsborger toetst, na de controle gedurende de bouw, de kwaliteit van het bouwwerk nogmaals voordat het bouwwerk wordt opgeleverd en geeft daarna een verklaring af. In deze verklaring staat vermeld dat (1) de kwaliteitsborging is uitgevoerd conform de werkwijze van het toegelaten instrument, (2) hij gerechtigd is dit instrument toe te passen en (3) het bouwwerk naar zijn oordeel voldoet aan de eisen van het Bouwbesluit 2012/ Besluit bouwwerken leefomgeving. De opdrachtgever stuurt deze verklaring met de gereedmelding van het bouwwerk aan het college van B&W.

Rol van het bevoegd gezag

Het bevoegd gezag vervult in de nieuwe procedure in het algemeen nog maar een bescheiden rol. Het controleert bij het verlenen van de omgevingsvergunning of ontvangen van de melding enkel of het gekozen instrument is toegelaten voor de gevolgklasse van het betreffende bouwwerk en of de kwaliteitsborger gerechtigd is om te werken met het gekozen instrument. Verder blijft het bevoegd gezag bij het verlenen van de omgevingsvergunning toetsen of het bouwplan strookt met ruimtelijke ordeningsaspecten, zoals het bestemmingsplan, en de welstandseisen.

Bij de gereedmelding van het bouwwerk ontvangt het bevoegd gezag de verklaring van de opdrachtgever en toetst vervolgens of aan de formaliteiten is voldaan. Het bevoegd gezag voert na oplevering van het bouwwerk het toezicht uit op bestaande bouw en beschikt verder op alle momenten van het proces over de bevoegdheid om te handhaven.

Gevolgklassen en aansprakelijkheid

In het toekomstige stelsel zijn bouwwerken verdeeld in drie gevolgklassen:

1. laag risico (woningen en eenvoudige bedrijfspanden),
2. midden risico (bibliotheken, scholen, gemeentehuizen en andere gebouwen tot 70 meter hoogte) en
3. hoog risico (metrostations, voetbalstadions, ziekenhuizen en gebouwen hoger dan 70 meter).

De eisen aan de kwaliteitsborger en aan het instrument verschillen per gevolgklasse.

Naast een publiekrechtelijk deel kent het wetsvoorstel een privaatrechtelijk deel. Ter versterking van de positie van de bouwconsument wordt het Burgerlijk Wetboek aangepast op het punt van de aansprakelijkheid van de aannemer voor verborgen gebreken, de informatieplicht van de aannemer met betrekking tot de verzekering van risico’s en het opschortingsrecht van de opdrachtgever.

Wetgevingsproces

Aan de aanname van de wet op 14 mei 2019 door de Eerste Kamer is een lang en grillig wetgevingsproces voorafgegaan. Al op 15 april 2016 heeft minister Blok het wetsvoorstel Wkb aangeboden bij de Tweede Kamer, waar dat begin 2017 is aangenomen. De bespreking in de Eerste Kamer verliep echter minder voorspoedig. Diverse Senaatsleden hadden sterke twijfels over het toekomstige stelsel, waaronder de twijfel of het toekomstige stelsel een daadwerkelijke verbetering is voor de kwaliteitsborging van bouwwerken en of niet juist tot meer incidenten zal leiden (zie hier voor meer uitgebreide informatie). Op basis van deze bezwaren heeft de minister op 7 juli 2017 om uitstel van stemming verzocht en toegewezen gekregen.

Nadat het debat vervolgens lang stillag, is het wetgevingsproces in de zomer van 2018 hervat. Al snel werd duidelijk dat verschillende senatoren nog steeds zeer kritisch waren over de uitvoerbaarheid en de gevolgen van de wet. Het akkoord tussen de minister en de Vereniging Nederlandse Gemeenten (‘VNG’) in januari 2019 heeft ertoe geleid dat de Eerste Kamer uiteindelijk in 2019 akkoord is gegaan. In het akkoord hebben partijen afgesproken dat voldoende waarborgen worden ingesteld en dat de risico’s van het nieuwe stelsel voldoende inzichtelijk zijn, voordat de wet in werking kan treden (zie hieronder).

Invoeringsproces en Omgevingswet

Het nieuwe stelsel treedt stapsgewijs in werking. Er wordt gestart met de bouwwerken in de laagste gevolgklasse. Dit zijn bijvoorbeeld eengezinswoningen en eenvoudige bedrijfspanden. De invoering van de Wkb is gekoppeld aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Daarom zal het nieuwe systeem waarschijnlijk voor het eerste deel van de gebouwen waarschijnlijk vanaf 1 januari 2022 gelden.

Tot de invoering van de wet in 2022 worden met ongeveer 10% van de eenvoudigere bouwprojecten pilotprojecten gedaan. Als blijkt dat het stelsel onvoldoende werkt of de kosten te veel stijgen, dan kan worden besloten om de wet – of onderdelen van de wet - niet in te laten gaan. Als de wet wel ongewijzigd in werking treedt, gebeurt dit vooralsnog alleen voor eenvoudige bouwprojecten (gevolgklasse I). Op een later moment wordt op basis van evaluatie beslist of de wet ook gaat gelden voor complexere bouwprojecten. Als voorwaarde geldt dat de ondersteunende ICT op orde dient te zijn, er voldoende kwaliteitsborgers zijn en de Toelatingsorganisatie tijdig operationeel is. De uitbreiding van de aansprakelijkheid geldt overigens wel direct vanaf 2022 voor alle bouwprojecten in alle gevolgklassen.

Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen

Op 21 april jl. heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het Ontwerpbesluit kwaliteitsborging voor het bouwen aangeboden. Het besluit wijzigt het Bouwbesluit 2012, het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet, het Besluit bouwwerken leefomgeving, het Besluit kwaliteit leefomgeving en het Omgevingsbesluit. Zoals wij hiervoor al aangaven is na inwerkingtreding van de Omgevingswet de technische bouwactiviteit vergunningsvrij, meldingsplichtig of vergunningsplichtig. Alle bouwwerken onder de eerste gevolgklasse zijn meldingsplichtig. De met de Wkb vormgegeven kwaliteitsborging zal door middel van (o.a.) het Besluit bouwwerken leefomgeving worden vormgegeven.

De bekendgemaakte wijzigingen behelzen onder meer:

• aanwijzing van de categorieën bouwwerken waarop het stelsel van toepassing is;
• aanwijzing van bouwwerken die onder gevolgklasse I vallen;
• eisen gesteld aan de kwaliteitsborger en minimumeisen waaraan een instrument voor kwaliteitsborging moet voldoen;
• de procedure die de Toelatingsorganisatie en instrumentaanbieders volgen bij de aanvraag om toelating van een instrument voor kwaliteitsborging;
• opname van gegevens in een openbaar register;
• doorberekening van de kosten van de Toelatingsorganisatie aan een instrumentaanbieder;
• de gereedmelding van een bouwwerk aan het bevoegd gezag.

Afsluitende opmerkingen

De toekomst van de wet is ook na het succesvol passeren van de beide Kamers nog niet geheel zeker. Als de proefprojecten niet voldoende succesvol zijn, kan het zijn dat delen van de wet niet in werking treden. Er zijn inmiddels al verschillende pilotprojecten geweest. Vaak ging het om de bouw van woningen, waarbij de controle van het bouwplan en de bouwwerkzaamheden op conformiteit met het Bouwbesluit 2012 werd uitgevoerd door private partij (zie hier een evaluatierapport daarover). De resultaten van de pilots waren wisselend. Uit de meeste pilots volgt de conclusie dat de private kwaliteitsborgers het toezicht op voldoende niveau kunnen verrichten. De pilots toonden echter ook enkele zwakke punten van het voorgenomen stelsel aan die moeten worden opgelost om een succesvol systeem te kunnen garanderen.

De nieuwe pilotprojecten bieden opnieuw gelegenheid om met het stelsel te oefenen en van gemaakte fouten te leren. Het is afwachten welke inzichten deze pilotprojecten zullen bieden over het functioneren van het toekomstige stelsel. De druk is in ieder geval hoog, omdat invoering van het stelsel in 2022 hiervan afhankelijk is.