Een hogeschool die wo-opleidingen aanbiedt, heeft geen recht op het 'onderzoekdeel wo' van de overheidsbekostiging

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft op 23 januari 2019 uitspraak gedaan in een geschil tussen de Stichting Breda University of Applied Science (hierna: NHTV) en de minister van OCW over de hoogte van de jaarlijkse rijksbijdrage aan de onderwijsinstelling. Achter wat kort en goed wordt genoemd de 'bekostiging van het onderwijs' gaan gedetailleerde en complexe regelingen over de overheidsfinanciering van onderwijsinstellingen schuil. De hier centraal staande uitspraak biedt een kijkje in die keuken.

De WHW en het Uitvoeringsbesluit WHW als juridische grondslagen voor de overheidsbekostiging van hogeronderwijsinstellingen

De Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) biedt de juridische grondslag voor de overheidsfinanciering van hogescholen en universiteiten. De bekostiging (in jargon: de rijksbijdrage) is uit te splitsen  in – wat de Afdeling noemt – een 'hoofdbekostiging' en prestatiebekostiging. De hoofdbekostiging heeft als kenmerk dat deze door de instelling in principe vrij besteedbaar is ('lumpsum'). Dit gaat niet op voor de prestatiebekostiging, die overigens geen deel van de discussie bij de Afdeling uitmaakt en daarom hierna verder buiten beschouwing wordt gelaten.

De hoofdbekostiging – hierna gemakshalve aangeduid als de bekostiging – wordt jaarlijks aan de instellingen verstrekt (overigens geldt dit ook voor de prestatiebekostiging). De regels voor universiteiten en hogescholen inzake de bekostiging gaan voor een belangrijk deel gelijk op: de bekostigingsgrondslag voor beide instellingen is te vinden in artikel 2.5 WHW en het onderliggende Uitvoeringsbesluit WHW.

De bekostiging wordt onderscheiden in delen voor onderwijs respectievelijk onderzoek, elk op hbo- en wo-niveau

Er is echter een belangrijke 'maar' die voor de NHTV en andere hogescholen die wo-opleidingen aanbieden, in zoverre nadelig uitpakt – althans, het levert de hogescholen minder voordeel op. De toekenning van de bekostiging is onderverdeeld in 'delen'. In de basis komt hogescholen het 'onderwijsdeel hbo' en het deel 'ontwerp en ontwikkeling hbo voor praktijkgericht onderzoek' toe. Universiteiten maken in beginsel aanspraak op het 'onderwijsdeel wo' en het 'onderzoekdeel wo'.

Met de door de wet(gever) geboden mogelijkheid voor hogescholen om – net als universiteiten – wo-opleidingen aan te bieden, roept dat op de vraag of de hogescholen dan ook aanspraak maken op de wo-delen van de bekostiging.

Een intermezzo: met ingang van 1 september 2004 mogen hogescholen wo-opleidingen aanbieden, net als universiteiten sindsdien hbo-opleidingen (de Wet invoering bachelor-masterstructuur in het hoger onderwijs, Stb. 2002, 303 en Kamerstukken 28024). De wetgever heeft deze ontwikkeling in 2001 in de MvT als volgt geduid: "Bachelor- en masteropleidingen zullen óf een hbo- óf een wo-oriëntatie hebben. Op dit moment is de instelling van herkomst, universiteit of hogeschool, bepalend voor de vraag of een opleiding behoort tot het wo dan wel hbo. De bedoeling is dat de aard van de opleidingen bepalend wordt of het gaat om wo dan wel hbo, niet of de opleidende instelling een universiteit of hogeschool is. (…). Het zal dan kunnen voorkomen dat een universiteit een hbo-opleiding aanbiedt of een hogeschool een wo-opleiding. Dit is niet expliciet de bedoeling en het hoort ook niet tot de kerntaak van respectievelijk de universiteit of de hogeschool, maar het wordt ook niet langer uitgesloten." (Kamerstukken II 2001/02, 28024, nr. 3, p. 7-8). De wettelijke taakomschrijving van universiteiten en hogescholen is te lezen in artikel 1.3 WHW.

De uitspraak van de Afdeling

Met het aanbieden van een wo-opleiding heeft de hogeschool volgens de Afdeling wel aanspraak op het onderwijsdeel wo, maar niet ook op het onderzoekdeel wo – zoals de NHTV graag zou hebben gezien. De Afdeling houdt de uitspraak eigenlijk vrij kort en bondig en weerlegt het betoog van de NHTV op drie gronden.

In de eerste plaats betoogt de NHTV dat zij voor de studenten van haar wo-opleidingen bekostiging uit het deel 'ontwerp en ontwikkeling hbo' ontvangt. Dit zou volgens de NHTV aantonen dat er voor een opleiding naast onderwijsgeld ook onderzoeksgeld wordt verkregen, dat in dit geval volgens de NHTV het deel uit het wo-budget zou moeten zijn. Dit budget is hoger dan het onderzoeksbudget dat ten goede komt aan het hoger beroepsonderwijs. Dit betoog slaagt niet, omdat de NHTV volgens de Afdeling geen bekostiging uit het deel 'ontwerp en ontwikkeling hbo' voor de wo-opleidingen ontvangt.

In de tweede plaats slaagt niet het beroep van de NHTV op artikel 2.6 WHW, dat bepaalt dat de bekostiging van de instellingen dient te geschieden naar gelijke maatstaven. Volgens de Afdeling behoren universiteiten en hogescholen niet tot dezelfde groep van instellingen, onder verwijzing naar artikel 1.3 WHW dat de (taakomschrijving van de) instellingen beschrijft.

In de derde plaats komt de bekostiging ten behoeve van het verrichten van wetenschappelijk onderzoek uitsluitend toe aan universiteiten, aldus artikel 1.9 lid 1 WHW. De Afdeling overweegt dat dit wetsartikel de bekostiging van het onderzoekdeel wo "uitdrukkelijk" voorbehoudt aan universiteiten. De Afdeling verwijst in dit verband ook naar artikelen 4.20, 4.21 en 4.23 van het Uitvoeringsbesluit WHW.

Korte duiding van de uitspraak en conclusie

De uitspraak van de Afdeling lijkt logisch. Met name het argument van artikel 1.9 WHW is krachtig, want dat sluit simpelweg uit dat hogescholen aanspraak kunnen maken op het onderzoekdeel wo. In zoverre dus weinig nieuws onder de zon. Wij vragen ons echter af of de wetgever nu niet (langzaam) aan zet is. In 2004 is wettelijk ingevoerd dat hogescholen wo-opleidingen kunnen aanbieden (en universiteiten hbo-opleidingen) en is welbewust door de wetgever overwogen dat de aard van de opleiding meer centraal komt te staan. Er is weliswaar geen afstand gedaan van het binaire stelsel van hogeschool en universiteit, maar er is wel een belangrijke wettelijk verankerde nuance aangebracht. Het bekostigingsstelsel is naar aanleiding van deze nieuwe koers echter niet aangepast en is thans dus in belangrijke mate geënt op het binaire stelsel. Nu daarentegen hogescholen in de praktijk wel wo-opleidingen aanbieden, roept dat de vraag op of het niet tijd is toch (opnieuw) te onderzoeken of het bestaande bekostigingsstelsel afdoende aansluit bij de belangrijke nuancering die in artikel 1.3 WHW is gemaakt. Toegegeven, dit zal geen gemakkelijke opgave zijn maar het is minstens het onderzoeken waard of de huidige bekostigingssystematiek die is ingericht op instellingsniveau nog passend is bij de gaande 'kruisbestuiving' van wo- respectievelijk hbo-opleidingen bij hogescholen versus universiteiten. Liefst natuurlijk op een wijze die het voor universiteiten beschikbare bedrag niet beperkt.