Deskundigenadvisering: Hoe onafhankelijker, hoe beter

In het bestuursrecht spelen deskundigen een belangrijke rol. Dat heeft te maken met het feit dat veel wetten een deskundigenbeoordeling voorschrijven. Een veel voorkomend verplicht deskundigenadvies is bijvoorbeeld een welstandsadvies. Aan de hand van een welstandsadvies moet het bevoegde bestuursorgaan beoordelen of een bouwplan in overeenstemming is met de redelijke eisen van welstand. Een ander veel voorkomend verplicht advies is het advies van een monumentencommissie wanneer een eigenaar van een monument iets wil veranderen aan het monument.

De Algemene wet bestuursrecht (Awb) regelt de onafhankelijkheid van die deskundigen niet expliciet, terwijl het voor de bruikbaarheid en de aanvaardbaarheid van de adviezen wel van groot belang is dat de advisering onafhankelijk is. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in haar uitspraak van 5 oktober 2022 regels gegeven over de zorgvuldigheid en onafhankelijkheid van deskundigen.

In deze zaak ging het om een eigenaar van een rijksmonumentale villa in de gemeente Arnhem die de villa wilde verbouwen. De Monumentenwet bepaalt dat voor een dergelijke verbouwing advies nodig is van een gemeentelijke commissie voor monumentenzorg.  In Arnhem was dat het Team Welstand en Monumenten. Dat gaf een negatief advies, maar de villa-eigenaar betoogde dat dit advies niet onafhankelijk was. Hij betoogde dat de ambtenaar die de aanvraag behandelde ook zitting had in de monumentencommissie.

De Afdeling oordeelt in de eerste plaats dat de Monumentenwet niet verbiedt dat ambtenaren zitting hebben in een monumentencommissie, maar dat kan in een concreet geval anders zijn. In de tweede plaats oordeelt de Afdeling dat een bestuursorgaan moet nagaan of een deskundigenadvies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Dit volgt uit artikel 3:9 van de Awb voor een wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs, aldus de Afdeling. De Afdeling oordeelt verder dat als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies mag afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat de partij over het advies heeft aangevoerd, aldus de Afdeling.

Het valt op dat de Afdeling de eis van onafhankelijkheid of verbod van vooringenomenheid bij de adviseurs niet expliciet noemt, maar mogelijk kan dit worden ‘ingelezen’ in het oordeel dat er sprake kan zijn van ‘twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming’. De Afdeling oordeelde dat uit de stukken volgt dat de rol van de betrokken ambtenaar slechts die van secretaris is geweest en dat hij niet inhoudelijk bij de advisering betrokken is geweest. Ook volgt uit de stukken niet dat de betrokken ambtenaar vooringenomen was.

Naar ons oordeel heeft het vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid de voorkeur als een (monumenten)commissie geheel onafhankelijk van het bestuursorgaan adviseert. Dat betekent dat die niet ook bestaat uit ambtenaren die ook de aanvraag afhandelen waarop het advies ziet. Voor de aanvrager is namelijk niet controleerbaar of de betrokken ambtenaar in zijn rol als secretaris toch niet op enigerlei wijze het advies beïnvloedt.