De zorgplicht van de Wet natuurbescherming

Een oude bekende

De zorgplicht kent natuurbeschermingsrechtelijk Nederland reeds van de Flora- en faunawet (artikel 2 Ffw) en de Natuurbeschermingswet (artikel 19l Nbw). De zorgplicht zoals deze in de Wnb wordt ‘geïntroduceerd’ is een integratie van deze twee zorgplichtbepalingen.

Wat houdt de zorgplicht in?

De zorgplicht die in de Wnb wordt geïntroduceerd ziet op zowel gebieds- als soortenbescherming. Hiermee biedt de zorgplichtbepaling bescherming aan Natura 2000-gebieden, dieren, planten en hun directe leefomgeving.

Het betreft bovendien niet alleen dieren en planten van soorten waarvoor de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn specifieke beschermingsmaatregelen eisen, maar alle in het wild levende dieren en planten.

De zorgplicht is als een open norm geformuleerd in het eerste lid van artikel 1.11. In het tweede lid wordt de zorgplicht iets geconcretiseerd door te bepalen dat de zorgplicht in elk geval inhoudt dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen kunnen worden veroorzaakt voor een Natura 2000-gebied, een bijzonder nationaal natuurgebied of voor in het wild levende dieren en planten:

1. dergelijke handelingen achterwege laat, dan wel,
2. indien dat achterwege laten redelijkerwijs niet kan worden gevergd, de noodzakelijke maatregelen treft om die gevolgen te voorkomen, of
3. voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk beperkt of ongedaan maakt.

Vangnetfunctie

Het uitgangspunt van de zorgplicht is – aldus de memorie van toelichting – dat burgers, ondernemers en overheden alle handelingen die een nadelig effect zouden kunnen hebben op dieren en planten achterwege laten. Degene die een bepaalde handeling wil verrichten moet zich daarom vooraf op de hoogte stellen van de aanwezige natuurwaarden, de kwetsbaarheid ervan en de mogelijke gevolgen daarvoor van zijn handelen. De potentiële reikwijdte van de bepaling lijkt daarom wellicht groot, maar zal in de praktijk beperkt zijn tot een vangnetfunctie. De zorgplicht dient als vangnet voor de bescherming van soorten waarvoor op grond van de Wnb geen specifiek verbod geldt.

De memorie van toelichting benoemt de toegevoegde waarde van de zorgplicht als volgt:

• voor Natura 2000-gebieden heeft de voorgestelde zorgplicht een beperkte zelfstandige betekenis, omdat hoofdstuk 2 van de wet al voldoende andere instrumenten bevat. De zorgplicht heeft daarom primair het karakter van het vastleggen van een algemeen beginsel ten aanzien van de eigen verantwoordelijkheid van eenieder voor een zorgvuldige omgang met de natuurwaarden in Natura 2000-gebieden.
• voor soorten die beschermd worden op grond van hoofdstuk 3 van de wet wordt gesteld dat het in principe voldoende is dat wordt voldaan aan de vereisten van dat specifieke beschermingsregime. De toegevoegde waarde van de zorgplicht is er (aldus de memorie van toelichting) voor de bescherming van deze soorten in de eerste plaats in gelegen ook bij de voorbereiding van handelingen al de nodige zorgvuldigheid in acht moeten worden genomen; en ook bij de daadwerkelijke verrichting van de handeling steeds alertheid is geboden om nadelige effecten te zoveel mogelijk te voorkomen.
• voor de bescherming van dieren en planten van soorten waarvoor geen specifiek beschermingsregime geldt op grond van hoofdstuk 3, heeft de zorgplicht wel zelfstandig betekenis. Op grond van de zorgplichtbepaling moeten schadelijke handelingen in beginsel achterwege worden gelaten dan wel moeten maatregelen worden genomen om schadelijke gevolgen (zoveel mogelijk) te voorkomen.

Handhaving van de zorgplicht

Indien de zorgplicht niet wordt nagekomen, dan ontstaat voor het bevoegd gezag de mogelijkheid om handhavend op te treden door een last onder dwangsom of last onder bestuursdwang op te leggen. Dit zal in elk geval zo zijn wanneer sprake is van een kennelijk geval van onzorgvuldig handelen. Van zo’n kennelijk geval is blijkens de memorie van toelichting bijvoorbeeld sprake wanneer een betrokkene in een natuurterrein graafwerkzaamheden verricht zonder zich op de hoogte te stellen van de aanwezige planten en dieren.

Omdat sprake is van een open norm zal het bevoegd gezag in een last onder dwangsom of last onder bestuursdwang concreet moeten aangeven welke maatregelen worden verlangd van de overtreder. De last kan inhouden dat de werkzaamheden worden stilgelegd of dat bepaalde maatregelen worden getroffen om schade te voorkomen, te beperken of ongedaan te maken. Is de schade al aangericht dan kunnen herstelwerkzaamheden worden gelast.

Meldplicht

Idealiter wordt schade aan natuur natuurlijk voorkomen. Daarvoor is wel vereist dat het bevoegd gezag bekend is met de voorgenomen activiteiten of ontwikkelingen. Daarom introduceert de Wnb een wettelijk basis voor een meldplicht. Artikel 3.11 Wnb voorziet in de mogelijkheid om bij ministeriële regeling bepaalde categorieën van handelingen aan te wijzen waarvoor een melding aan gedeputeerde staten moet worden gedaan. In de ontwerp-regeling Regeling Natuurbescherming zijn echter vooralsnog geen categorieën aangewezen. Mocht hier in de toekomst alsnog uitvoering aan worden gegeven dan zouden gedeputeerde staten op basis van een melding op de hoogte raken van een voorgenomen handeling en op basis daarvan bepalen of deze in overeenstemming is met de zorgplicht.

Afronding

De zorgplicht is een nuttig instrument om als vangnet te fungeren. Hiermee wordt een ondergrens ingebouwd voor de bescherming van alle dier- en plantensoorten. Dit komt de ontwikkeling van de natuur ten goede. Aandachtspunt is wel dat de zorgplicht geen onnodige ‘extra’ regels creëert bovenop de overige (verbods)bepalingen uit de Wnb. Een van de doelen van de wet was immers om zo dicht mogelijk aan te sluiten bij de Europese kaders en het aantal nationale toevoegingen te beperken.